FN’s bærekraftsmål nummer 17 sier at vi skal nå bærekraftsmålene i tide gjennom forpliktende partnerskap og samarbeid, mer det offentlige skal samskape en bærekraftig framtid sammen med private og ideelle interesser. 

Det er etterhvert omfattende forskning og erfaring tilgjengelig rundt norske kommuners deltakelse i innovasjonsprosjekter. Mitt utvalg av sitater nedenfor belyser noen av utfordringene knyttet til innovasjon og utviklingsarbeid der kommuner deltar, som bakgrunn for å se nærmere på ordførerrollens utfordringer ved deltakelse i slike initiativ. 

• «Norske kommuner er i teorien en rimelig kontekst for å åpne opp for et deltakende demokratiperspektiv, da kommunene alltid har hatt en sentral rolle i demokratisk fornyingsarbeid» (Sønderskov i Tennås (red), 2019:53).  
• «Kommunen er ofte stifinnere – det er gjerne i nært samkvem mellom lokale styresmakter og innbyggerne at nye samfunnsproblem og – behov først blir registrert, og at nye løsninger blir prøvd ut» (Grønlie 1987; Baldersheim, Harald og Smith Eivind (red), Lokalt demokrati uten kommunalt selvstyre, 2011, s.19).  
• «Kommunene er svært ulike, og en selvstyrt utvikling innenfor nasjonale rammer tilpasser løsningene behovet lokalt, bedre enn om staten hadde iverksatt ensartede løsninger for alle. Dette er en viktig velferdsteoretisk begrunnelse for kommuner» (Hanssen mfl, 2018:182). 
• «Det kommunale selvstyret innenfor en modell med statsbærende kommuner kan virke selvmotsigende og gir en kommunesektor under krysspress mellom velferdsstaten som er programmert for utjevning av levekår og velferdsgoder grunnlagt på en politisk kultur med sterke egalitære trekk «og kommunene med sitt sterkeste rasjonale i å legge til rette for tilpasning til lokale ønsker og behov. Dette skaper variasjon i prioriteringer og tilbud, og toleransen for variasjon synes minkende i det norske samfunn. (Baldersheim & Smith, 2011:10) 
•  «I det nasjonale politiske miljøet er tilliten til kommunane dalande og styringslysta stigande» (Hansen mfl. 2000, Aars mfl. 2006; Baldersheim & Smith, 2011:11). 
• «I politikken er det slik at en trenger en maktbasis for å bli hørt. Det trenger også det lokale selvstyret ovenfor staten» (Baldersheim & Smith, 2011:19). 
• «Staten styrer i økende grad gjennom større reformer i en form for helhetlig styring, med politisk motiverte mål, integrerte rammer for prosess og virkemidler. Dette gjøres for å sikre raskere og mer helhetlig iverksetting av statlig politikk, med mål om nasjonal likhet for lov og minimumsrettigheter for alle innbyggere uavhengig av lokalt selvstyre og prioriteringer. Kommunene ivaretar lokalt ansvar, og er underlagt folkevalgt kontroll gjennom valg og som del av den tredelte folkevalgte styringskjeden i Norge (Baldersheim & Smith, 2011:18).  
• Statlig initierte reformer i kommunesektoren er ofte underfinansierte. Kommunene er slik avhengige av nasjonal forståelse for å sikre finansiering av lokal velferd. Lokaldemokratiet kan fremstå som lite bærekraftig når krevende velgere venter at det er staten som skal finansiere lokale oppgaver» (Baldersheim & Smith, 2011:18). 
• «Samspillet stat-kommune kan ha trekk av «joint-decisions traps» (Schaft mfl) og i Norge «chicken games», der den som gir seg først, har tapt, men det verste resultatet kommer om ingen gir seg (Baldersheim & Smith, 2011:13).  
• «Kommunesektoren fungerer som en reguleringsmekanisme for en tung velferdsstat gjennom den varierte måten offentlige tjenester og nasjonale regelverk blir omsett i praksis. Og det er gjerne gjennom den kommunale praksisen at behov for omforming og omprøving av nasjonale reguleringer blir fanget opp og sett på dagsordenen. Kommunesektoren er altså et laboratorium for velferdsstaten». (Baldersheim & Smith, 2011:19). 
• «Hopehavet mellom staten og selvstyrte kommuner innebærer risiko for begge parter. For staten kan det lokale selvstyret gi opphav til mer variasjon i tjenester og levekår enn det nasjonale styresmakter finner politisk akseptabelt. For kommunene kan hopehavet med staten føre til at for eksempel kostander ved reformer blir veltet over på kommunene, eller at kommunene må ta politisk ansvar for nasjonale reguleringer som blir opplevd som urimelige lokalt». (Baldersheim & Smith, 2011:19). 
• «Lokaldemokratiet i seg selv er en effektiv form for risikoforvaltning. Gjennom de signaler velgerne lokalt sender til politikerne, og gjennom de erfaringer lokalpolitikerne gjør i sine lokalsamfunn, blir det samlet opp svært mye kunnskap om hvordan reformer og offentlig forvaltning i det hele fungerer, og hvilke korreksjoner som trenges» (Baldersheim & Smith, 2011:21). 

Hva skaper demokratisk legitimitet? 

Ifølge Veggeland følger legalitet av at myndighetene underordner seg og utøver makt i overenstemmelse med etablerte konstitusjonelle lover, regelverk og normer. 

Normativitet følger av om legalitetsgrunnlag er i overenstemmelse med sosiale og kulturelle oppfatninger hos borgerne av (i) mål og standard for styring (ii) i den orden autoriseringen skjer etter. 

Effektivitet måles i form av myndighetens innsats basert på forhandlinger, partnerskap og avtaler som resulterer i målrettet virksomhet, bærekraftig utvikling og kulturelle, sosiale og økonomiske resultater. 

Legitimitet følger av om myndighetsposisjonene bekreftes gjennom offentlig uttrykt oppslutning fra borgerne eller godkjennelse fra underordnede aktører, og internasjonalt ved anerkjennelse fra andre legitime statsmakter (Veggeland, Noralv «Det nye demokratiet, 2002; Beetham and Lord, 1998, s. 73). 

Den formelle ordførerrollen etter lov 

Det norske folkestyret hviler på Grunnlovens § 49, 2.ledd «Innbyggerne har rett til å styre lokale anliggende gjennom lokale folkevalgte organer». Av forarbeidene til Kommuneloven følger det fire ulovfestede prinsipper som legges til grunn for samspillet stat-kommune.  Legalitetsprinsippet krever styring etter hjemmel i lov. Nærhetsprinsippet krever at styring skjer så nært innbyggerne som mulig. Forholdsmessighetsprinsippet sier at det offentliges inngripen i innbyggernes liv ikke skal være mer omfattende enn det som er nødvendig for å ivareta aktuelle mål. I dette ligger det en konkret vurdering av statens styringsvirkemiddelbruk som må sannsynliggjøre gode avveininger mellom hensyn som tilsier nasjonal regulering mot hensynet til kommunal handlefrihet. Fullfinansieringsprinsipp sier at kommunene skal kompenseres fullt ut for merutgifter de får ved innføring av nye oppgaver fra staten. 

Kommunene henter sin legitimitet fra to formelle hovedkilder; det lokale selvstyret (Kommuneloven , 2018, § 1 -1, 1.ledd jf §2-1, 1.ledd) «fremme det kommunale selvstyret og ..legge til rette for det lokale folkestyret og et sterkt og representativt lokaldemokrati med aktiv innbyggerdeltakelse». Videre i 2.avsnitt «…kommuner kan yte tjenester og drive samfunnsutvikling til beste for innbyggerne , der kommuner er effektive, tillitsskapende og bærekraftige» innenfor og prinsippet om de statsbærende kommuner (Kommunelovens § 2-1, 3.ledd)  «utøver selvstyre innenfor nasjonale rammer».. I spennet mellom disse to legitimitetskilder oppstår et krysspress av forventninger som ordfører i det daglige balanserer og navigerer gjennom sin ledelse av dagsorden, og hvilke forhold som gis oppmerksomhet. 

Enhver som er over 18 år, samtykkekompetent og innbygger i en kommune etter nærmere regler kan ta valg og bli ordfører (Valgloven §3-3, 2002). Ordførers formelle myndighet og oppgaver er definert i Kommunelovens § 6-1 «Ordføreren i kommunen er møteleder i kommunestyret og formannskapet….er rettslig representant for kommunen og underskriver på kommunens vegne hvis ikke myndigheten er tildelt andre. Ordføreren har møte-, tale- og forslagsrett i alle kommunale folkevalgte organer unntatt kommune- og fylkesråd og organer under dem. Ordføreren skal rapportere til kommunestyret om hvordan den delegerte myndigheten er benyttet».  

Ordfører som innovasjonspolitiker

Ordføreren har ofte en viktig symbolsk og samlende funksjon lokalt (Christensen mfl., 2014: 135-169, Mikalsen og Bjørnå 2015 i Hanssen mfl, 2018:190). I boken «Innovasjon møter kommune» (2018) er det sett på ordførerrollen i offentlige innovasjonsprosesser i en norsk kontekst. 

Ordførere har tradisjonelt engasjert seg mye i lokal samfunns- og næringsutvikling, og dette har vært en viktig del av deres lederrolle (Willumsen, Bråtå, Higdem, Lesjø og Ringholm, 2019:67). Ordførers særlige kompetanse var ledelse av politiske prosesser som bidrag til legitim fordelingsrettferdighet innen kommunesamfunnet (Kjellberg, 1996 i Tennås (red), 2019), og for å hevde kommunens interesser, gjennom et omfattende tiltaksarbeid (Baldersheim, 1987, Larsen, 1993 i Tennås (red), 2019). 

En slik rolle krever sosiale evner, vilje til å ta risiko og kompetanse til å bygge relasjoner både internt i organisasjonene og eksternt gjennom nettverksbygging (Larsen, 1985; Tennås (red), 2019:69. Innovasjonfremmere var at ordførerne og kommunene kunne handle raskt, ta en viss risiko og utnytte nettverk mot næringsaktører og det politisk-administrative systemet for øvrig. 

Slike uformelle nettverk kunne imidlertid utvikle seg til regimer som utfordret det lokale demokratiet (Bukve, 2012 i Tennås (red), 2019:70). Hvis det meste reelt bestemmes innenfor regimet av de innvidde, blir de øvrige lokalpolitikere lett sandpåstrøere for formelle vedtak, uten de facto å kunne påvirke konkrete avgjørelser eller endringer av strategi (Willumsen mfl i Tennås (red), 2019:70). Ordførerrollen sin profesjonalisering danner trolig institusjonelle føringer og stier for forventingene om hva en ordfører er, og hvordan ordfører arbeider. 

Studier av utviklingsnettverk vis er at heltidspolitikeren er en sentral institusjon i utviklingsarbeidet i kommunene (Higdem &Sandkjør Hanssen, 2014). Vi ser at i norske kommuners samfunnsutviklingsmandat kan kommunene selv være et nav i samfunnsutviklingen, og at ordføreren bruker sin rolle til å mobilisere ressurser for gjennomføring i et nettverk av ulike private, frivillige og offentlige aktører (Bråtå et al, 2017 i Willumsen mfl (Tennås (red), 2019:71). 

Ut ifra forskning kan ordfører sine roller i lokale politisk lederskap deles i 10 (Willumsen, 2014 i Willumsen mfl, 2019:72).  Disse er møteleder, representant, utenriksminister, ombudsmann, tjenesteovervåker, administrator, partiets frontfigur, konsensusbygger, flertallsbygger og entreprenør. Som tjenesteovervåker ser ordfører til at kommunenes tjenester fungerer godt og passer best mulig på folks behov. Som entreprenør får ordfører i gang tiltak i kommunene, i kommunal, statlig, fylkeskommunal eller privat regi, eller gjennom partnerskap.  Ordfører kan være initiativtaker, tilrettelegger eller begge deler. Ordfører har en særlig autoritet til å kunne gi politiske signaler og iblant tolke politiske vedtak (Willumsen, …2019:74). 

Politisk erfaring og den enkelte ordførers «personlige egenskaper» og interesser spiller en viktig rolle for satsing på innovasjon og samfunnsutvikling. Et fellestrekk virker til å være at ordførerne synes å være nysgjerrige og søker kontaktpunkter som kan bidra til videre utvikling og nyskaping. Ordførerne er sentrale koblere mellom aktører som kan initiere, utvikle og gjennomføre innovasjoner. De står i sentrum for samspill med andre, er i stand til å drive politikkinnovasjon, både innenfor egen kommune og i en bredere kontekst (Willumsen mfl, …..2019:77).  Avhengig av hvordan kommunen engasjerer seg kan ordfører være initiativtaker, pådriver eller fasilitator, og i forlengelse av dette flertallsbygger i politiske organer. 

Innovasjonsprosesser kan fortone seg uryddige og være vanskelige å tilpasse en stram organisatorisk form (Pevitt, 2005 i Willumsen mfl, 2019…). Samtidig er gjennomføringen av dem underlagt samme demokratiske beslutnings- og kontrollhensyn som all annen kommunal politikk. 

I diskusjonen om innovasjon og demokrati er det særlig to dimensjoner som har vært framtredende, for det første medvirkning forstått som at borgere, organisasjoner og næringsliv er med i innovasjonsprosessen. For det andre, og i stor grad avledet av medvirkningsdiskusjonen har vi dimensjonen om transparens og kontrollerbarhet i de ulike fasene av innovasjonsprosessen (Sørensen og Boch Waldorff, 2014;Ringholm, 2017 i Willumsen mfl, 2019:72). 

Uryddige prosesser kan stå i fare for å unndra seg den offentligheten og de kontrollsystemene som generelt er i bruk i utformingen av offentlig politikk ( Willumsen mfl, 2019:72).  Ordføreren har ansvar for at politiske og demokratiske hensyn ivaretas (Willumsen mfl…: 72). Det er en innebygd spenning mellom hensynet til demokratiske ordninger og de arbeidsmåtene som ofte inngår i innovasjonsprosesser (Willumsen mfl, Tennås(red, 2019:72). 

Ordførers utøvelse av den politiske lederrollen vil ha betydning for to hoveddimensjoner i det lokale innovasjonsarbeidet. Den ene er at utøvelsen har betydning for hvilke nettverk for nyskaping og innovasjon kommunene inngår i, og hvordan det skjer. Den andre, som påvirkes av den første, er hvilke innovasjonsideer som kan bli realiserte og hvor demokratisk forankret dette arbeidet er (Willumsen mfl :70). 

Drøfting 

Ordfører har en viktig rolle som styrer av agenda for kommunestyret i kraft av sin rolle. For å løfte tema, og sette søkelys på endrings- og innovasjonsbehov er slik ordfører en kritisk viktig aktør å mobilisere for å få til lokal endring. Ordførers deltakelse i offentlige samskapende innovasjonsprosesser er slik avgjørende for lokal agenda og handlingskapasitet, og det enkelte lokalsamfunns bidrag til global bærekraft. 

Ordfører som kommunens fremste folkevalgte har et særlig ansvar for å sørge for at demokratihensyn blir godt ivaretatt, gjennom å koble til kommunestyret, involvering av andre politikere og demokratisk forankring av innovasjonsprosesser. Videre kan ordfører også trekke inn velgere og befolkningen i kommunen. I hvilken grad og på hvilke måter ordfører gjør dette i forbindelse med innovasjonsprosesser sier ikke forskning mye om (Willumsen mfl, Tennås (red), 2019:72).  

Ordfører er en spesiell form for leder, gitt formell makt både gjennom demokratiske valgprosesser og lov, autoritet knyttet til personlige kvaliteter og faktiske handlinger over tid, samt uformell makt gjennom ressurser personen rår over i kraft av sin rolle. 

Ordfører har makt (Lukes, 1974) til å påvirke hvordan A får sin vilje på bekostning av B, legalt som aktør i demokratiske prosesser, men og illegalt om det skjer fordekt eller av usaklige grunner gitt regulatoriske rammer i lov og regelverk. Ordfører har makt over dagsorden, og tid til å prioritere og bort-prioritere deltakelse i prosesser, og slik mulighet til å påvirke hva folk ønsker og mener. Makten er slik tre-dimensjonal mht kilder.  

Makt kommer til uttrykk i form av ressurser til disposisjon, eller utøvelse i form av håndtering av ressurser for å få gjennomslag i en gitt situasjon (Lukes, 1974), og henter sin legitimitet i eller i kombinasjon med alle institusjonelle legitimitetskilder som regulatorisk forankring, normative forventinger, kognitiv forståelse og pragmatiske handlinger hos aktør selv i konkret samspill med sine omgivelser i gitt kontekst. Ordfører har slik begrenset formell makt etter lov alene, men stor uformell og faktisk makt over politikkutviklingen mellom valg og i daglige handlinger. Å forvalte både den formelle og uformelle makt på en måte som skaper demokratisk legitimitet forutsetter klok ledelse av ordfører i alle roller. 

Samfunnsutvikling skjer i økende grad gjennom samskapende offentlige innovasjonsprosesser (SOI), og ordfører ønskes ofte inkludert i prosessene for å legitimere, være brobygger for nasjonale interesser, og som portvokter til lokale ressurser og for det kommunale selvstyret. Dette medfører utfordringer for ordførers legitimitet som del av folkevalgt kollegium, da politikkutvikling er en prosess som alle folkevalgte har interesse av å ta aktivt del i. 

I dag er i stor grad bare ordfører som gjennom fullt frikjøp har tid og anledning til å delta. Ordfører er og den som blir kontaktet gjennom sin rett til å styre dagsorden, og slik blir hva ordfører velger å prioritere styrende for hele lokalsamfunnet. Ordfører har ikke mandat til å binde opp kommunen eller den politiske beslutningsprosessen frem mot gyldig vedtak som aktør i innovasjonsprosess, og en for nær deltakelse kan gjøre ordfører selv inhabil i ordinær politisk behandling. 

Uklar rolleforståelse gjør ordførers deltakelse i samskapende innovasjonsprosesser mindre effektiv enn den kunne vært, til tap for innovasjonsprosessens effektivitet og legitimitet. Det er slik et stort behov for teoriutvikling som gjør ordførers deltakelse, som aktør i offentlige samskapende innovasjonsprosesser demokratisk legitim og styringseffektiv. 

Rollen som ordfører setter store krav til relasjonelle ferdigheter i møte med andre for å få god problemforståelse, skjønne interessekonfliktene, involvere de utfordringene gjelder og som blir parter i løsningen, mekle i interessekonflikter, bruke makt legitimt ved konflikt, skape oppslutning om løsning gjennom utvikling av klare mål, mobilisere tilstrekkelige ressurser og organisere iverksetting og produksjon som kan gi resultat som effektivt løser problemet og skaper verdier som demokrati og bærekraft.  

En rolle som ordfører gir automatisk tilgang til mange arena og nettverk, ressurser og goder i kraft av posisjonen. Det er mulig å henfalle til en passiv nytelse av godene for egen vinning i 4 år, i stedet for bevisst å bruke ressursene som verktøy til aktiv bruk i tjeneste for lokalsamfunnets fellesinteresser. 

Konklusjon

Ordførere blir valgt og trer inn som ledere av lokalsamfunn, samarbeider tett med profesjonaliserte administrasjoner og statlige styringsorganer uten krav om foregående kunnskap på hvordan dette kan gjøres, for å styrke lokaldemokratiet gjennom egen praksis. I det daglige representerer ordfører den folkevalgte makten i kommunene, og er ofte den eneste folkevalgte heltidsansatte politikeren. Ordfører er slik fremst av likemenn, styrer lokal dagsorden, mobiliserer politiske ressurser og skaper arena for både nasjonale initiativ/ styringssignaler og lokale interesser. 

Ordfører sin deltakelse i lokale, regionale og nasjonale utviklingsprosjekter er etterspurt fordi denne rollen innehar viktig portvokter- og brobyggerfunksjoner i lokalsamfunnet.  For å utvise klokskap i handling må ordfører kunne utvise ledelse og selvledelse slik at virkningen av egne handlinger og ikke- handlinger fremmer rasjonalitetens makt (Flyvbjerg, 1991). For å vite hva som er det rasjonelle i enhver kontekst må ordfører kjenne det verdimessige og etiske utgangspunkt for å forstå demokratisk styring og hvordan forstå dette i møte med begrepet bærekraft. 

For at handling i det offentlige skal være legitim må arbeidet være i tråd med formelle styringssignaler (legal etter lov). Videre må arbeidet være i verdimessig akseptert i tråd med normative forventninger om rett prosess etter lov og inkludere rett kompetanse. Arbeidet må videre være faglig/ politisk erkjent og effektivt svare ut politisk/ etiske og prosedyreregulatoriske forhold i konteksten. Til sist må alle handlinger og aktiviteter oppleves nyttige for fellesskapet, og fungere i en operativ/ pragmatisk forståelse. 

Et individs beslutninger er rasjonelle dersom den er konsistent med verdiene, alternativene, og informasjonen som ble analysert for å komme til beslutningen. En organisasjons beslutninger er rasjonell om denne er konsistent med målene, objektene og informasjon. Organisasjoner bør konstrueres slik at en beslutning som er rasjonelt for et individ fortsetter å være rasjonelt for organisasjonen når den forstås fra organisasjonens perspektiv (Tatler & Hoy, 1997:214). 

Skrevet av Ann-Heidi Paulsen Orvik. Alle rettigheter eies av Demokratitanken AS, og er beskyttet av Åndsverkloven.