Sandøy kommune var en øykommune ytterst på Romsdals-kysten som består av 5 bebodde øysamfunn fordelt over 20 km2 landareal og 980 km2 hav. Kommunen ble opprettet som egen kommune i 1867, og eksisterte som en kommune fram til 1.1.2020. Historisk har skillet mellom Romsdalen og Sunnmøre delt kommunen i form av fogderi-, kommune- og dialektgrenser samt historiske kommunikasjonsveier. 

Innbyggertallet var i 2013 ca 1200. Kommunen hadde over år hatt utflytting av egne innbyggere, og tilflytting av arbeidsinnvandring, både faste og som leiefolk i perioder. Befolkningen ble eldre, og barnekullene små. 

Kommunen hadde et kommunestyre med 19 representanter, styrt i en formannskapsmodell med ordfører, varaordfører og 3 politiske representanter med lang politisk erfaring. Administrasjon hadde svært små stabsressurser, var administrativt organisert i to-nivå styring formelt, der 3 enhetsledere i fungerte som fagledere på respektive kommunalområder uten helhetlig lederansvar, og utgjorde både tilsynsmyndighet og daglig drift i tjenesteområdene. 

«Endringsprosessene»

Prosess 1 : Omstillingsprosjekt 2012-2013

Omstillingsbehovet ble kartlagt vinteren 2012/ 2013, til årlig nedtrekk i drift tilsvarende 8 millioner, dvs 10 % av netto driftsbudsjett. En omstillingsperiode over tre år ble vedtatt politisk som den av denne kartleggingsprosessen vinteren 2012. Rett i etterkant sa ansatte i sentrale ledelses- og stabsstillinger med svært lang samlet erfaring i kommunen opp, bla rådmann og økonomisjef. 

Omstillingsbehovet skyltes hovedsakelig høyere driftsnivå enn statlige overføringer som over år hadde vært finasiert med finansinntekter fra “Nordøyvegfondet”, der kommunens vedtatte egenandel i fastlandsveien sto og ble aktivt forvaltet i aksjemarkedet. Når fylkeskommunen som veieier var i sluttprosessen med veiplanleggingen, før endelig politisk beslutning var det behov for at Sandøy kommune viste at disse pengene var forvaltet på en trygg måte og kunne frigis som lovt. En endring i forvaltning og forvaltningsrisko ville føre til omfattende inntekssvikt, som ikke ble kompensert av staten eller andre inntekter, og ville derfor medføre omfattende kutt i kommunal tjenesteproduksjon. Fastlandsforbindelsen vil gi de mest folkerike øyene der mer enn 90 % av innbyggerne bor fastlandsforbindelse mot Sunnmøre, mens resterende 3 øysamfunn forble avhengig av ferje mot Romsdal som før. 

Hovedmålet i samfunnsplanen ovar at fastlandssambandet Nordøyvegen skulle realiseres. Dette ble sett som avgjørende for at dette lokalsamfunnet skulle kunne være levedyktig og attraktivt i framtiden. Hensynet til realisering av fastlandsforbindelsen lå derfor som overordnet premiss i alle interne og eksterne prosesser. Samfunnet planla ikke for en framtid uten at fastlandsveien ble realisert.

Prosess 2: Tilsetting av ny rådmann med tydelige mål i lederstyringsavtalen

“Tilpasse drift økonomiske rammer fra statlige inntekter og sikre kvalitet i tjenester og drift i tråd med lovverk”  

Ved ansettelse av ny rådmann sommeren 2013 gikk politisk ledelse gjennom utfordringsbildet, og satte tre lederkrav til rådmannen som ville danne grunnlag for vurdering av resultatoppnåelse, lønnsutvikling og fremtidige utviklingsmålsetninger. Målene var “å omstille drifta ned tilsvarende 8 millioner innen 3 år, uten å nevne innføring av eiendomsskatt,  og krav om å ha fullt fokus på internkontroll for å lukke alvorlige avvik i drifta som hadde vedvart over tid og ga redusert omdømme til kommunen og kommunens tjenester hos statlige myndigheter og kommunens innbyggere”.  Omstillingsperioden var planlagt med forberedende avklaringer høsten 2013 og sluttføring i budsjettår 2017.

Omstillingsarbeidet ble for alvor igangsatt fra august 2013, med ansettelse av ny rådmann. Ny rådmann kom utenfra og var uten særlig forkunnskap om samfunnet, næringsliv, lokal kultur eller lokaldemokratisk sedvane. Ny rådmann var kvinne i en lokal kultur med bare menn som overordnet leder av virksomheter, der ledelse var noe en kvalifiserte seg til over tid gjennom fagkompetanse og ikke som i det offentlige gjennom målrettet akademisk kvalifisering i relevante fag. Hun brakte med seg erfaring fra kommunal toppledelse i andre mindre kommuner, offentlig styringserfaring fra fylkesmannsembetet, samt egne folkevalgt- og langvarige tillitsvalgterfaringer. 

Det ble skrevet detaljert lederavtale som omhandlet resultatmål, lønnsjusteringer, dialog mellom partene ved konflikter og konfliktløsingsmekanismer for å gi verktøy i vanskelige situasjoner og gi gode rammer for forståelse av rammene for samarbeidet. Utformingen av disse verktøyene ble basert på «maler» og råd fra arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjon, og lederavtalen ble benyttet til gjennomgående styring slik at lederavtalene til enhetslederne var utledet av lederavtalen til rådmannen. Sammen styrte vi etter og hadde ansvar for å lede organisasjonen og lokalsamfunnet mot samme mål. 

Prosess 3: «Fastlandsforbindelsen»

Ut over høsten 2013 ble det avklart at avsetningene til framtidig fastlandsforbindelse «Nordøyvegen» måtte sikres bedre gjennom redusert risiko i aktiv aksje- og verdipapirforvaltning, for å gjøres klar til utbetaling ved oppstart av veiprosjektet i løpet av en 3-5 års perioden. 

Fastlandsforbindelsen hadde en arbeidet med i 30 år, og den var nå er i ferd med å komme til endelig behandling i Fylkestinget. Den høye risikoen på forvaltede fond hadde gitt betydelig økonomisk handlingsrom over tid. En reduksjon i risiko for å sikre at pengene var tilgjengelig reduserte inntektene umiddelbart, og ville når de var utbetalt til fylkeskommunen ta bort den økonomiske bufferen fondene hadde utgjort over tid. 

I budsjettgrunnlag for 2014 måtte en legge til grunn en lovlig og forsvarlig forvaltningsrisiko gitt politiske vedtak om medfinansiering i fastlandsforbindelsen. Dette medførte at en ikke kunne se for seg en styrt omstillingsperiode med gradvis nedtrekk over 3 år fra 2014, men umiddelbart måtte stramme inn drifta for ikke å sette fastlandsforbindelsen i spill. Med de lokalpolitiske rammer som var satt for eiendomsskatt og omstillingsprosess, medførte å omstille innenfor 10 % nedtrekk kutt i stillinger, tjenester og innføring av økte gebyrer mm. 

Sammenfallende i tid kom det private næringsliv i kommunen og i omstilling med reduserte ordrer, redusert bemanning og permitteringer, som igjen medførte redusert skatteinngang, økt fraflytting og slik reduserte statlige overføringer. En fikk politiske diskusjoner om det ikke var det offentliges ansvar å holde oppe sysselsettingen når det private næringsliv fikk problemer, for å skape omstillingsrom i samfunnet uten at innbyggerne ble nødd til å flytte fra lokalsamfunnet for å forsørge seg. 

Disse debattene ble forsterket av at Regjeringen gjorde det klart at en forventet at folk som ble arbeidsledige var villige til å flytte dit det var arbeid for å ha krav på økonomisk støtte, og terskelen for å få uførepensjon ble høyere gjennom nasjonal standardisering som følge av andre statlige reformer. Det økonomiske handlingsrommet krympet dag for dag, tradisjonelle virkemidler ble færre, mens det lokalpolitiske ansvaret og individuelle ubehaget for de folkevalgte og ansvarlige ledere økte.  

En realisering av fastlandsforbindelsen vil binde de mest befolkningstunge øyene nærmere Sunnmørs-regionen som en allerede har de fleste interkommunale samarbeid med, og bryte den historiske tilknytningen til Romsdals-regionen mht språk og identifikasjon. De tre mindre øy-samfunnene som ikke får direkte glede av fastlandsforbindelsen ville potensielt mobilisere for sin tilknytning mot Romsdalsregionen, og uansett ha fokus på hva framtiden byr på for deres lokalsamfunn. Tiltak til gode for noen, medførte slik trusler for andre og vice versa. 

Prosess 4: Hva kunne omstilles til hvilke påregnelige konsekvenser?

I omstillingsprosjektet skulle administrasjonen gjennomgå og vurdere alle deler av driften for å identifisere tiltak for å nå målene: balansere økonomi med tilfredstillende internkontroll for forsvarlig drift på alle områder. 

Gjennom arbeidet med budsjettet for 2014, var det klart at hoveddelen av tiltakene med økonomisk effekt måtte identifiseres og iverksettes innen sommeren 2014, for å få nødvendig regnskaps- og omstillingseffekt for budsjettperioden, og sikre tilstrekkelig risikoavlastning på Nordøyvegfondet. Om en ikke gjorde dette, ville kommunens lovte andel av fastlandsforbindelsen være i spill, og gi fylkeskommunen og Haram kommune argumentet for å trekke seg fra avtalen om realiseringen av veien. 

Det var ingenting å hente på store strukturelle endringer, da det allerede var et svært sentralisert tjenestetilbud knyttet til en skole 1.-10. trinn, en barnehage 0-6 år, og en helse- og omsorgstjeneste med et tjenestetilbud i stor grad knyttet til hovedøyene der mesteparten av befolkningen bodde. 

Kommunen sin infrastruktur knyttet til bygg var i hovedsak av nyere alder og i god stand. Unntakene var helse- og omsorgsbasen, samt Rådhuset som ikke var universelt utformet verken fore publikum, ansatte eller for å optimalisere driften, og dårlig vedlikeholdt. Kommunal infrastruktur knyttet til vannforsyning var under opprusting, men medførte på dette tidspunkt omfattende driftsavbrudd og ubekvem arbeidslast på teknisk avdeling som og var innsatsstyrke vann/ avløp, brøytemannskap og utgjorde ledelsen av lokal brann- og i noen grad annen kriseberedskap. 

I tillegg var det i deler av kjernedriften grunnskole og kulturskole åpne avvik etter eksterne tilsyn på kritiske forhold i drift knyttet til organisering av tjenester, tildeling, rettsikkerhet, kompetansekrav og internkontroll som ikke var lukket over tid, og som måtte gis prioritet. I tjenestene var og ressursbruk svært høy sammenliknet med andre kommuner med tilsvarende størrelse og struktur som Sandøy, jf KOSTRA. 

Tillit til grunnskolen i et lokalsamfunn er avgjørende viktig for bosettingslojalitet og etableringsvilje hos nye innbyggere. Ingen vil risikere egne barns framtidige konkurranseevne ved å bosette seg der grunnskolen ikke ivaretar barna og deres kompetanseutvikling på en god måte. Folkevalgte i Norge har over årtider vært rekruttert fra grunnskolen, og i Sandøy meldte 14 av 19 folkevalgte seg inhabile i behandling av politisk sak om ressursbruk i skolen. I formannskapet var 4 av 5 faste medlemmer enten ansatt selv i skolen, i nær familie med ledelse, ansatte eller hovedtillitsvalgte ved skolen.   

Det største omstillingspotensialet var tidligere identifisert til å være å redusere heldøgns pleieplasser ved omlegging av tjenesteprofil. Denne endringen var i ferd med å presse seg frem også som følge av større krav til sykepleierfaglig kompetanse i kommunene, krav om lokale akuttplasser og vansker med å rekruttere tilstrekkelige fagfolk. En omlegging av profil ville kreve ombygging og supplering av helse- og omsorgsbygget for å være mulig. 

En reduksjon av heldøgn omsorgsplasser og mer hjemmebaserte tjenester var ikke ønsket av en aldrende befolkning, da det ville endre på «lokal samfunnskontrakt» der eldre på småøyene flyttet til hovedøya når de fikk pleie- og omsorgsbehov, og ved behov for omfattende pleie eller trygghet til heldøgns omsorgsplass. Slik kunne de beholde bolig i de små øysamfunnene som fritidsbolig for pårørende uten å kapitalisere boligverdien til dekking av bolig- og omsorgsutgifter. 

Å kutte heldøgns plasser i et aldrende samfunn, når en nasjonalt har fokusert på lovfesting av rett til heldøgnsomsorgsplass og økning i dekningsgrad var vanskelig å vedta politisk. De helsefaglige momentene og den pressede kommuneøkonomien ga likevel ingen annen mulighet. 

Videre var legetjenester forholdsvis dyr sammenliknet med andre kommuner. Gitt geografisk lokalisering og funksjonens viktighet for opplevelse av trygghet i hele øysamfunnet, i dette å være viktig infrastruktur for lokalt næringsliv med potensielt faglig virksomhet, kunne denne tjenesten ikke gjøres store endringer i før fastlandsforbindelsen var på plass. Også dette området måtte granskes på lik linje med de andre for å identifisere tiltak på kort og land sikt, med uro hos innbyggere, næringsliv og pårørende samt samarbeidende kommuner som mulig konsekvens.  

I budsjett 2013 ble det foreslått som omstillingstiltak nyinvestering i nye helse- og omsorgsbygg. Nytt bygg skulle ha tilpassede lokaler for rådhusfunksjoner, tekniske tjenester, andre offentlige funksjoner som sokn, NAV og gjestearbeidsplasser gjort tilgjengelig gjennom samarbeidsavtaler med andre kommuner. 

Et slikt multifunksjonsbygg etter nye standarder og tilpasset fremtidens driftsbehov ga grunnlag for å tenke nytt rundt organiseringer av administrative stillinger på tvers av fagområder. Effektivitet og reduksjon i totale rressurser skulle sikres gjennom samlokalisering, utfasing av gamle og utdaterte bygg med høye driftsutgifter, og omlegging til en helse- og omsorgsprofil med en betydelig lavere kostnad for kommunen. 

Et annet forslag var rydding, avlevering av gamle saksarkiv0og digitalisering av eiendomsarkivet for å sikre historiske data etter lov mens fagpersonene som hadde skapt arkivene fortsatt var i stillingene. Ved å digitalisere eiendomsdataene ville det være enklere og mer effektivt å betjene publikum og kjøpe tjenester fra andre kommuner. Disse tiltakene kunne også øke attraktiviteten til kommunen ved en eventuell kommunesammenslåing, rydde opp i lite funksjonell organisering for å tilpasse seg best mulig fremtidige behov og effektiviserende teknologi. 

Å øke utgiftene på bygg, infrastruktur og personalsparende teknologi i en situasjon der en må si opp folk er svært utfordrende politisk å stille seg bak uten en er helt sikker på at alle tall og argumenter stemmer, og en ikke har andre valg. Politikerne i Sandøy ga i en turbulent budsjettprosess at de følte seg presset til å gå for alle identifiserte og foreslåtte forslag, for å sikre at fastlandsforbindelsen ikke kom i spill. 

En økonomisk motivert omstillingsprosess av et slikt omfang er krevende i ethvert samfunn. I norske kommuner utgjør kommunalt ansatte ca 10 % av folketallet, og ca 80 % av kommunale budsjett er lønns- og pensjonskostnader. En omstilling gjennom redusert sysselsetting griper inn i alle innbyggere sitt daglige liv i form av usikkerhet rundt inntekt og forsørgelse, reduserte tjenester eller høyere terskel for hjelp og tap av opplevd velferd. 

En gjennomgang av alle sider ved driften er nyttig for realitetsorientering mot hva som er statlige krav, og skape forståelse for utfordringer og løsninger både organisatorisk og politisk. Da kommunereformen kom i gang forsterket den argumentene som en faglig hadde utredet, og der lokalpolitikerne hadde vært nært på i utredningsprosessene. Alle involverte kjente slik til lokalt utfordringsbilde, og kunne ikke se bort i fra disse eller argumentere ned viktigheten av noen i møte med kommunereformens krav. Prosessen hadde åpnet øynene og bevisstheten for behovet for endring, og forsterket den lokale forståelsen med økte krav til kvalitet i tjenestene fra kommunene i årene som kommer.  

Når en også må gå gjennom driften for å lukke avvik, og denne prosessen skifter fordeler i form av roller med kompetansekrav, strammer opp praksis og setter stopper for enkeltpersoners illegitime maktutøvelse i kraft av sine roller, hever status og rettigheter til brukere av tjenester og øker kravene om transparens, dokumentasjon og muligheter for etterfølgende kontroll med praksis føler mange seg utrygge. Prosessen skaper kunnskapsgrunnlag som forplikter, og som en senere ikke kan se bort fra. En åpen prosess som gjennomgår organiseringen og omfanget av tjenester med basis i faktiske innbyggerbehov mot lovkrav, for å sikre forsvarlig kvantitet og kvalitet gir ingen steder å gjemme seg.  

Omstillingen var i hovedsak nødvendig for å kunne stå for sine forpliktelser ved realisering av fastlandsforbindelsen. Etter hvert som omstillingen fikk konkrete konsekvenser ble det og politisk debatt i samfunnet om det var realisme knyttet til veien, og om dette var riktige prioriteringer gitt de store kostnader omstillingsprosessen fikk i form av tap av arbeidsplasser, tjenester og potensielt dårlig omdømme/ bostedsattraktivitet hos innbyggerne. Kommunestyret endret i løpet av kommunereformprosessen aldri kravene til rådmannens leveranser i lederavtalen.  

Prosess 5: Organisering av interne ressurser til ordinær drift, omstilling og reformarbeid

Rådmannens stab besto høsten 2013 av totalt 6 personer, fordelt på personal- og beredskapsrådgiver i 100 % stilling, regnskapsføring, lønnsarbeid og  kommunal innkreving i 200 % stilling, arkiv/ sentralbord/ politisk sekretariat i 280 % stilling. Det fantes ikke egen kompetanse eller stillingsressurser med ansvar for overordnet samfunnsplanlegging, HR og organisasjonsutvikling, økonomi og finansforvaltning. Disse oppgavene ble løst av rådmannen selv, etter at økonomisjefen i mer enn 25 år var gitt permisjon i ett år fra juli 2013, og vikaren ble rammet av sykdom kort etter. Økonomi- og finansforvaltning ble fra oktober løst gjennom kjøp av tjenester fra Ålesund kommune, der rådmannen selv måtte forberede og etterspørre det som skulle leveres i kvalitet og omfang. 

Det var i 2013 fire enhetsledere i en to-nivå ledermodell som styrte sektorområdene “Helse og omsorg”, “Teknisk”, “Grunnskole”, “Barnehage” og “Kultur”. 

Ved sluttbehandling av en politisk sak høsten 2013 ble ledelse av grunnskolen, barnehagen og kulturskolen underlagt en felles enhetsleder fra  nyttår 2014. Dette ble gjort for å sikre at det var et skille mellom overordnet ledelse, tilsynsoppgaver og ordinær drift i tråd med lov om grunnskoler og barnehager, samt gi kapasitet til oppfølging av andre oppvekst og kulturoppgaver i samfunnet som ungdoms- og frivillighetsarbeid, kulturminneforvaltning mm. Innvirkning på denne løsningen hadde oppfølging av politisk vedtak høsten 2013 der kommunestyret bestemte at Kulturskolen skulle omorganiseres pga habilitet. Enhetsleder Kultur ble overført til 100% stilling som IKT-rådgiver i stab, med ansvar for koorinering av kommunens IKT-drift i samarbeid med det interkommunale samarbeidet innen IKT som inntil da var fulgt opp av rådmannen sammen med tidligere personalrådgiver. 

Etter forhandlinger med tillitsvalgte og de ulike lederne, benyttet rådmannen styringsretten og besluttet hvordan organiseringen skulle se ut, og ny enhetslederstilling ble utlyst offentlig. Enhetsleder skole og barnahage søkte. Enhetsleder barnehage ble tilsatt som ny enhetsleder for Oppvekst og kultur. Enhetsleder grunnskole fortsatte i 100 % stilling som rektor i grunnskolen. Dette var viktig for å skape kapasitet til å løse utfordringene med avvik i kjernedriften over tid. Assisterende barnehagestyrer ble ansatt som ny styrer i barnehagen.  Tidligere enhetsleder skole var ikke enig, og gikk til sak mot kommunen. Enhetsleder Oppvekst og kultur søkte seg bort fra kommunen sommeren 2014, og tidligere enhetsleder skole inngikk til slutt rettsforlik om sluttavtale med kommunen vinteren 2014.

Alle enhetslederne var bosatt i kommunen og deltakere i mange sosiale felt innen kommunal oppgaveløsning på tvers, politikk, samfunns- og frivillighetsarbeid (Putnam, Robert «Making Democracy work, 1993), som samlet ga god oversikt over lokalsamfunnets ressurser. Lokalsamfunnets tillit kommunens ledelse virket i hovedsak å være god, og flertallet opplevdes å dele rikt av sin lokalkunnskap og være åpne om sine egne relasjoner i lokalsamfunnet til støtte for rådmannens arbeid.  

Sandøy var slik ved oppstarten av kommunereformarbeidet i januar 2014 i omfattende omstilling, men pressede ressurser til ordinær drift og stor ekstra belastning av pågående interne omstiillingsprosesser. 

Strategisk fokusert styring - en forutsetning

For å agere strategisk forutsetter en at organisasjoner utformer strategier for å sikre langsiktig styring av ressurser, utvikle og bevare konkurransefortrinn som gjør at organisasjonen oppfyller sin samfunnsrolle og bevarer tillit fra innbyggere, ansatte, samarbeidsparter og politisk ledelse. Endringer er slik planlagte og bygger på organisasjonens langsiktige strategiske mål og retning. For å iverksette strategisk endring må en jobbe parallelt langs to akser:

• Det må legges noen strukturer og prosesser som bidrar til å få den nye strategien på plass.
• Menneskene i og rundt organisasjonen må motiveres til å bidra (Omstilling, Stensaker, I. & Haueng, A.C, Fagbokforlaget, 2016).

Det må slik designes planleggings- og læringsprosesser som er integrert i tid og innhold. I dette caset planlegges det for endringer som både griper inn i kommunen som samfunn og fellesskap, samt som organisasjon med ansvar for å produsere velferdsstatsoppgaver. Det som kan være bra resultatmaksimering for organisasjonen, kan ha negative konsekvenser for kommunen som samfunn, og motsatt.

Endring er kontekstavhengig (Pettigrew & Whipp, 1999). For å planlegge og gjennomføre en god og effektiv prosess må samfunnsplanleggingen ta utgangspunkt i tre spørsmål som omhandler den spesifikke konteksten endringen skjer i: 

1. Hva handler endringen om?
2. Hvorfor skal endringen gjøres? Hva er drivkreftene for endring? 
3. Hvor skal endringen gjøres? 

Et siste utfordringsområde er hvilken kapasitet er det i organisasjonen for multiple endringer, og slik endringskapasitet i komplekse og skiftende omgivelser, rammer mm. Endringskapasitet er her forstått som evnen til å gjennomføre multiple endringer til minimum kostnad på lang sikt. Her ligger avveininger mellom endring og daglig drift, kortsiktige versus langsiktige kostnader og gevinster (Omstilling, Stensaker& Haueng, 2016, Fagbokforlaget). 

Mange tenker at det beste er å ta en ting av gangen for å sikre kontroll over ressurser og kompleksitet, og der endringen er en unntakstilstand. I komplekse organisasjoner som kommuner, uansett hvor små de er skjer store, planlagte endringer mer eller mindre kontinuerlig, initiert fra krefter utenfor egen organisasjon. Multiple endringer kjennetegnes av store endringsprosjekter som innbefatter flere elementer, som f.eks endringer i organisasjonsstruktur, styringssystemene, arbeidsprosessene og It-systemene. Det andre er at disse parallelle endringene skal implementeres samtidig, der noen er store og planlagte og andre skjer og må handteres inkrementelt. 

I kommuner danner påtrykket av interne endringsbehov sammen med eksterne initiativ og reformer det totale endringstrykket som til enhver tid må balanseres mot en forsvarlig og lovlig drift.  Det tilligger administrasjonssjefens ansvar å sørge for at alle sider av driften til enhver tid er forsvarlig, i tråd med lov og regelverk, samt at saker til politiske organ er forsvarlig utredet, jf Kommunelovens § 23. I skjæringspunktet politiske ambisjoner og viljer, administrativ kapasitet og forsvarlig drift ligger det slik interessekonflikter rundt hva som er forsvarlig jr drift, gis prioritet, hvordan problem og løsning ses, og hva som er administrativt mulig å klare.

Tradisjonelle roller i kommunereformarbeidet 

Når en ser retrospekt på kommunereformarbeidet i Norge fra 2014 og frem til i dag vil en finne få spor i form av sammenhengende narrativ fra de ulike prosesser og involverte personer. Dette er nok både et bevisst resultat av at fortellingen om arbeidet aldri er gitt eget fokus, og fordi de fleste prosesser er blitt til etter hvert som en har gått veien, uten tid eller øye for at prosessen i seg selv hadde vært verd å dokumentere. 

Prosessdesign har ligget til rådmennene og administrasjonene i rollen som samfunnsplanleggere, mens prosessene er dypt politiske med forhandlingene rundt de ulike alternativ og selve vedtakene i kommunestyresalene avslutningsvis som de mest symboltunge. Når historien skal fortelles om hvordan de nye kommunene ble til, eller hvorfor noen fortsetter alene, vil disse fragmentene fra prosessene ofte i form av avisintervju med ordførere sammen med de formelle protokoller være det historien kan bygges på. 

Mye av læringen samfunnet kunne ha hatt til hjelp i senere store reformprosesser er da tapt. Dette er mitt bidrag fra rollen som rådmann og samfunnsplanlegger for å dele hva jeg la vekt på i mitt arbeid som rådmann, og som var med på å legge grunnlaget for at denne Sandøy kommune valgte å slå seg sammen med 4 fastlandskommuner til nye Ålesund fra 2020. 

Posisjonering 

Denne refleksjonsbloggen avgrenser seg til forståelse av handlingsrom og handlingskapasitet kommunereforminitiativet møtte i Sandøy kommune hos rådmannen. For å forstå hvordan jeg i rollen som rådmann valgte å arbeide med reformen må en vite konteksten kommunen sto i, kompetansen, viljen og evnen kommunen hadde for å møte prosessen. Dette både sett fra rådmannen sitt perspektiv som samfunnsplanlegger på den ene siden, og rådmannen som overordnet ansvarlig for forsvarlig drift på den andre siden. Planleggerens ulike roller, rolleforståelse og legitimitet i ulike roller og faser av prosessen er derfor relevant å trekke inn.    

En sammenslåing av kommuner er en upresis forståelse av prosessen, som organisatorisk, kulturelt, geografisk er å skape noe nytt – innenfor de juridiske rammene til den største kommunen videre. Det meste og det viktigste har ikke eksistert før, og må bli til i prosesser av planlegging eller tilfeldigheter. Det skal skapes noe nytt, og jeg har derfor valgt å se prosessen som en offentlig samarbeidsdreven innovasjonsprosess mellom mange ulike aktører lokalt og regionalt, innenfor nasjonale føringer.  

Å bygge en ny kommune er en strategisk prosess på alle nivåer fra det institusjonelle som peker på visjonen en ønsker å bli, den etterfølgende strategiske planlegging i hvordan gjøre det, den taktiske som forteller hva vi gjør og hvorfor, til den operative konkrete planleggingen i hvem gjør, hva, når, innenfor hvilke ressurser mm. Parallelt foregår det og en læringsprosess, der det en opplever underveis blir en form for læring og en læringsprosess som må styres slik at den underbygger det strategiske målet med prosessen. Disse prosessene skjer både på instrumentelt og kommunikativt nivå gjennom prosessen. Jeg drar derfor veksler på teori fra samarbeidsdreven og samarbeidsdreven innovasjon (Amdam, 2018) jf «collaborative planning» og «collaborative innovation» (Healey, 1997).  

Disse prosessene må styres. Hvordan styre dem påvirkes av hver enkelt aktørs egenforståelse for hva oppdraget er, hva lokal forståelse av egen situasjon og vilje til endring er, ressurser tilgjengelig i form av kompetanse, vilje til handling, økonomiske rammer, legitimitet til prosess og tro på behovet for endring og visjonen som skapes. Handling avhenger av den kompetanse som er i prosessen, og danner grunnlag for kognitiv kapasitet i form av evne og vilje til handling som organisasjon. Prosessen skjer ikke i et vakuum, frikoblet fra andre parallelle utfordringer i organisasjonen og samfunnet, og må slik ha fleksibilitet og kapasitet til å endres og tilpasses også dette underveis gjennom forhandlinger og prioriteringer. Prosessen er på alle nivå kontekstavhengig, og reflekterer makt og distribusjon av makt og legitimitet i gruppen.  Alle disse forståelser av muligheter, begrensinger, ressurser og verktøy utgjør sammen det strategiske rommet for handling og kapasitet i hver enkelt organisasjon og lokalsamfunn. 

I en planprosess ligger det definisjons- og gjennomføringsmakt hos planleggeren til å definere hva som er utfordringene som skal løses, hva som er riktige kunnskapskilder og hvem som skal være deltakende i løsningsforslaget frem mot ferdig plan. Dette setter krav til selve læringsprosessen, heretter kalt planprosessen og planleggerens forståelse av utfordringene og mulige løsninger. Først og fremst må planleggeren selv defineres, og ansvaret plasseres med et legitimt mandat.

Her ble hovedplanleggeren og prosessdesignansvarlig rådmannen i kraft av sin formelle rolle som leder av administrasjonen, og slik faglig ansvarlig for samfunnsplanleggingen i kommunen. Det er derfor nærliggende å dra inn egenskaper ved lederen og ledelse i den samarbeidsdrevne innovasjonsprosessen. 

Mandatet for prosessen er gitt fra nasjonalt og statlig nivå i form av instrumentelle rammer for prosesser, og med sterke føringer for den lokale prosessen. Spørsmålet som skal utredes er dypt politisk, og mandat for å starte arbeidet med reformen må komme fra kommunestyret. For at kommunestyret skal kunne gjøre slikt vedtak må sak fremmes av rådmannen. Saken må liste de argumenter som taler for å starte arbeidet, og gi en skisse for hvordan arbeidet tilrås gjennomført inkludert rolleavklaringer mellom politikk og administrasjon når f.eks henvendelser fra andre kommuner rettes om sammenslåingsalternativ. 

I omstillings- og kommunereformprosessen måtte mange ulike aktører få tilgang til relevant kunnskap slik at de kun agere formålstjenlig i egen rolle og som samfunnsplanleggere i sine roller. Kunnskapsbehovet var i hovedsak likt om personlig rolle var posisjons- eller opposisjonspolitiker, tillitsvalgt, kommunalt ansatt, leder av kommunalt tjenesteområde eller som innbygger på innledende stadium, mens dette ville utvikle seg svært forskjellig jo lengre ut i prosessen en kom («Sandøy kommunestyre, sak 14/ 15, 22.05.2014, Sluttrapport Prosjekt Spareplan» og «Informasjons- og medvirkningsplan, kommunereformprosess 2014-2016»). 

Hvert lokalsamfunn og kommune konkurrerer innbyrdes med å bli sett som aktiva viktige å bygge videre på i den nye organisasjonen og helheten. I denne konkurransen kan det være skillelinjer mellom det en fagligadministrativt mener er god praksis for ønsket samfunnsutvikling, og politiske interesser. Partenes opplevde legitimitet hos hverandre blir avgjørende for kapasiteten de har til å styre godt sammen gjennom en slik prosess. 

Lokalpolitisk kan det være frykt for lokale tilbud om faglige hensyn veier tyngst. Et slikt eksempel kan være størrelse på skoler og barnehager for å ha en rasjonell, økonomisk drift med tilstrekkelig differensiering av pedagogisk tilbud til de ulike aldersgrupper. Slike hensyn gjør at barna samles i større enheter, og i grisgrendte strøk medfører dette økt logistikkbelastning på alle aktører, det blir færre skoler/ barnehager rundt om, med påfølgende tap av fagkompetanse og lokale arbeidsplasser som er vanskelig å forsvare politisk.

Makt om hva som er problemet, for hvem, hva løsningene kan og skal/ bør være, for hvem skaper mye energi, maktkonfrontasjoner og avmakt som må styres og ledes integrert i planprosessen. Hva som er riktig kompetanse, kompetansekilder og legitimiteten til de eller dem som leverer kunnskapen er avgjørende for hvor godt klima og oppslutning om prosessen en får, og ikke minst legitimitet til sluttresultatet for å virke i tråd med målsettingene. 

For å rigge strategiske prosesser i en politisk virkelighet må en forstå sin virkelighet, og gjøre seg kjent med den framtid som ønskes realisert best mulig. Denne kunnskapen blir styrende for alle etterfølgende handlinger og forståelse av mulighetsrom.

Forståelse av ulike former for kunnskap, valg av relevante kunnskapskilder og organisering av læringsprosessene blir viktige grunnelementer i planleggingsprosessen for å skape kapasitet for endring. Faktisk endring er summen av kompetanse, vilje og kapasitet/evne hos de involverte. Planlegging er halve jobben (Skirbekk, 2015), identifisere ressursene og setter disse i system for maksimering av resultat.  

Avgrensinger 

I dette case beskrives tre vesentlige omstillingsprosesser som var sammenfallende i tid, og utgjorde kontekst for hverandre i planleggings-, lærings-, styrings- og endringsprosesser i en liten kommune. De tre prosessene kalles her «Omstillingsprosessen», «Kommunereformen» og «Fastlandsforbindelsen». Disse fremstilles i kapittel 2 i form av historisk kronologi basert på det som er offentlig kjent gjennom politiske saker, offentlig tilgjengelige prosessdokumenter og presseoppslag. 

I drøftingsdelen er denne empiri supplert med rådmannens egne vurderinger, basert på forståelse som lå til grunn for strategier og handlinger gjennom prosessene. Disse vurderingene er slik forskerens egne vurderinger, går ikke frem av offentlig kjente kilder eller kan kontrolleres. Disse står slik for forskerens egen regning, får betydning gjennom å skape forståelse for faktiske handlinger gjort av rådmannen. Det betyr at det som omtales i oppgaven ikke er den totale summen av omstillings- og endringsprosesser som gikk parallelt med kommunereformprosessen, og måtte styres i rollen som rådmann. 

Detaljeringsnivået på de ulike prosessene er valgt holdt høyt for å vise kompleksiteten og den totale arbeidsbelastningen dette medførte. Dette er gjort for å beskrive den faktiske situasjon med oppgaver, prosesser, relasjoner og resultater som måtte skapes med svært avgrenset administrativ kapasitet i løpet av en tidsintensiv periode. 

Om jeg avgrenser oppgaven til kun å skal se på kommunereformarbeidet ville en ikke forstått det organisasjons-psykologiske bakteppet som preget virkelighetsforståelsen til samfunnsplanleggeren og administrativ ledelse, samt stresset vanlige innbyggere uten særlig kompetanse om offentlig styring i rollen som folkevalgte agerte i. 

Begge disse forhold innvirket på den enkelte aktørs oppfatning av nåsituasjon, behov for endring, alternative endringsmuligheter og ikke minst på vårt samarbeidsklima som påvirket våre muligheter til å lykkes sammen. Alle disse forhold ble vurdert og dannet premiss for prosessdesignet til samfunnsplanleggeren i rollen som rådmann. 

Forskers antakelser, forforståelse og retrospektiv vurdering  

Sandøy kommune er en liten øykommune ca 1 time med ferje fra fastlandet, med 1200 innbyggere. Befolkningen bor på 5 små øysamfunn. En utredning av fremtidig kommunestruktur ble bestilt av et samlet Storting våren 2014, og føringen om at hver kommune skulle iverksette en planleggingsprosess som svarte ut utfordringene og målsettingene i lokalt tilpassende prosesser var del av dette vedtaket. 

Da dette arbeidet tok til høsten 2013 var jeg nytilsatt rådmann i kommunen, med hovedoppgave å designe en omstillingsprosess mht økonomi, kontroll med sørviskvalitet og tillit. Dette var svært utfordrende, i et splittet politisk styre, organisasjon og lokalsamfunn der tradisjonell og karismatisk makt rådde over legitim makt (Weber, 2011). Denne rasjonaliteten ble holdt ved like gjennom liten kunnskap om, kapasitet til eller motivasjon hos aktørene til å gjøre seg kjent med og underkaste seg rasjonalitet knyttet til legitim offentlig styring (Weber, 2011). Makta hadde sin egen rasjonalitet (Flyvbjerg, 1991), og å bli kjent med denne rasjonaliteten tok tid på samme måte som det tar tid å etablere legale relasjoner og tillit innenfor rammen av rollen som effektivt lokalt verktøy for demokratisk ledelse og samfunnsutvikling. 

De sosiale feltene (Robert Putnam,  1993) opplevdes som få, lite sammenfallende mellom den «gamle» befolkningen og de som er kommet som innvandrere og innflyttere. De sosiale arenaene er i liten grad åpen for gjensidig inkludering, men mer avhengig av sosial aksept som grunnlag for invitasjon inn. Posisjonsmakt knyttet til det å ha posisjon gjennom å være større arbeidsgiver, råde over store økonomiske ressurser eller andre former for sosial maktdefinisjonsevne utfordret stadig legitim offentlig styring.    

Jeg var ny for samfunnet, ukependler, første kvinnelige toppleder i et mannsdominert samfunn, høyt utdannet i helhetlig prosessledelse, og møtte en administrasjon som var svært kompetent, men da i ulike former for profesjonsbasert faglighet, organisert i to-nivå siloer, med svært begrensede erfaringer med helhetlig ledelse, budsjettering og samfunnsutvikling. Sammen skulle vi iverksette og understøtte et politisk lederskap og lokalsamfunn som i liten grad hadde kunnskap om planlegging og ledelse i samfunnsstyrings- og utviklingsprosesser. 

Tjenesteområdet med de største økonomiske utfordringene, åpne avvik av større alvorlighetsgrad over tid, og lavest tillit fra brukerne hadde også nærest tilknytning til politisk virke som folkevalgte, nærstående til folkevalgt ledelse, og lavest profesjonskompetanse relevant for utøvelse av overordnet ledelse for tjenesteområdene underlagt ansvaret (Romsdals Budstikke, Sandøy kommune, Kommunestyresak, 2015».   

Bemanningen på økonomi falt sammen som følge av tap av kontinuitet i tjenesten som følge av de personaldisponeringer som var gjort før ny rådmann ble tilsatt. Fondsforvaltning av en slik størrelse med valgt risikoprofil er svært kompetansekrevende. Forsvarlig håndtering av dette ble tillagt stor vekt ved inngåelse av forpliktende samarbeid med Ålesund kommune om overordnet kompetanse og tjenesteansvar for finans-, økonomi-, regnskaps- og internkontrollfunksjon fra oktober 2013.  Lokalpolitisk ble det opplevd truende og uthulende at lokale funksjoner skulle løses utenfra og slik gi tap av kompetansearbeidsplasser lokalt. Administrativt gitt de økonomiske rammer og det brede behov for kompetanse klarte vi ikke å rekruttere lokalt, og hadde ikke noe annet valg for å opprettholde forsvarlig drift og skape kapasitet for å forsvarlig omstilling. 

Oppbyggingen og bruken av programvare for regnskap-, budsjett-, lønns- og finansforvaltning var ulik i kommunene, og gjorde samarbeid krevende inntil en hadde fått oversikt over og samordnet praksis. Dette var særlig utfordrende første år, og medførte at rådmannen måtte ha oversikt i eget system og bestille de tjenester som var nødvendige i god tid, som igjen krevde innsikt i eget system, organisasjon og aktivitet etter årshjul som i liten grad eksisterte. 

Politisk lederskap var splittet i personlige maktkamper, og politiske organ fremsto som maktkamparenaer for individuelle interesser. Det var liten tillit mellom aktørene som skulle samarbeide som samfunnsutvikleraktører, både internt politisk, internt i administrasjonen, og mellom politisk styre og administrasjonen. Fastlandsforbindelsen splittet befolkningen mellom de som fikk direkte nytte, og de som ble rammet av tap av velferdsgoder når økonomien ble begrenset. Det var og en skjult interessekonflikt mellom storsamfunnet identifisert med fylkeskommunen som ville måtte koste mesteparten av fylkesveisambandet og kommunene veien direkte ga nytte for.  

I denne konteksten ble det å velge riktig prosessdesign viktig for å gjennomføre prosessen på en måte som kunne understøtte Stortingets krav og intensjoner om stor grad av lokaldemokratisk medvirkning i kommunereformprosessen. Denne prosessen kunne potensielt reorganisere hele offentlig organisasjonsstruktur, lokaldemokratiske arenaer og medvirkningsformer. Forvaltning av tillit fra alle aktører så langt som mulig ble det viktigste enkeltelementet i valg av planleggingsdesign. Som planlegger hadde jeg ut fra kunnskap om kommunen og problemstillingene mht økonomi, kvalitet, lokale maktbias og legalitet tro på at en sammenslåing med andre kommuner ville ligge i fremtiden, men måtte designe prosessen slik at egne meninger ikke skulle påvirke eller styre prosessen på en slik måte at dette ble en skinnprosess der konklusjonen allerede var gitt. 

De andre administrative lederne tilhørte lokalsamfunnet, og var i større eller mindre grad også politiske aktører gjennom sine andre roller i lokalsamfunnet, og politisk styre ville ved en slik prosess potensielt gjøre seg selv overflødige. Heller ikke dette kunne få påvirke prosessen slik at noen konklusjoner var gitt på forhånd. 

Det var utfordrende for kommunestyremedlemmene å både forvalte sitt mandat gitt i valg og til et program utformet på et gitt historisk tidspunkt, og møte folket i en direkte medvirkningsprosess underveis i en prosess der mye er i spill. Ikke minst kan en oppleve at den status og det mandat en har fått, og som kanskje også underbygger eget personlig standpunkt og sikrer egen maktbase, blir utfordret og forringes når det justeres og finslipes i møte med medvirkningsdemokrati underveis i perioden. En del kommunestyrepolitikere møtte ikke på folkemøtene i arbeidet med kommunereformen, og dette tror jeg nettopp var uttrykk for at de ikke var komfortabel med hvilken rolle de hadde på en slik arena og hvordan dette påvirker mandatet gitt i valg. 

De siste 30 år har øysamfunnet arbeid med å realisere fastlandssamband gjennom broer og undersjøiske tunneler. Realiserende vedtak om oppstart av fastlandsforbindelsen «Nordøyvegen» ble fattet etter at kommunen gjorde sammenslåingsvedtak. 

Min påstand som planlegger og rådmann i denne prosessen er at om ikke prosessdesignet hadde vært i hovedsak kommunikativt, og lagt sterk vekt på læring og kapasitetsbygging ville Sandøy mest trolig ha gjort vedtak om å fortsette som egen kommune. Da spørs det om fastlandsforbindelsen ville fått så stor backing regionpolitisk at den hadde blitt vedtatt. 

Skrevet av Ann-Heidi Paulsen Orvik. Alle rettigheter eies av Demokratitanken AS og er beskyttet av Åndsverkloven.