Kommunesammenslåing som motor for regional innovasjon?

Etableringen av nye kommuner 1.1.2020 gir behov for å gå kritisk gjennom organisering av tjenester, for å se hva en skal beholde, bygge videre på og avvikle. Denne prosessen har stort innovasjons potensial, men for hvem vil dette kunne gi verdiskaping? Er du i en slik prosess nå og trenger hjelp til å finne deres potensiale? Kontakt Ann-Heidi@demokratitanken.no. Nedenfor følger en artikkel om potensialet i Nye Ålesund kommune til inspirasjon.

Large 20160913 202119

Innledning

I artikkelen «Key dilemmas of regional innovation policies” (Uyarra, E., 2007) peker han på flere dilemma i regional innovasjonspolitikk. Min artikkel vil begrense seg til dilemmaet med mangfoldet av tilgjengelige teknologiske kombinasjoner som utfordringer i byggingen av et nytt regionalt innovasjonssystem.

Artikkelen begrenser seg til å drøfte med utgangspunkt i Nye Ålesund kommune, som skal være etablert 1.1.2020 basert på vesentlige nye innovasjoner (nyealesund.no, 2017: pkt 5) for å realisere Stortingets målsettinger i kommunereformen. I pågående kommunereformarbeid er det listet fire nasjonale formål med kommunal styring som kan oppsummeres som krav til bedret effektivitet, produktivitet, kvalitet i form av økt demokrati og ny arbeidsdeling mellom stat og kommune. Stortinget ønsker at kommuner bør slå seg sammen i funksjonelle områder som komplette enheter, der alle borgernes behov blir ivaretatt, og slik gjøre samfunnsstyringen mer effektivt gjennom å utnytte sine ressurser og styre sin produktivitet etter folkets behov. De nye kommunene er oppfordret til av disse grunner å samle felles arbeidsmarkeds- og hverdagsregioner på tvers av eksisterende kommunegrenser, og bruke dette som nye kommuneavgrensingsområder. De nye regionkommunene er og ønsket som felles politiske og administrative styringsområder, for å skape bedre demokratisk styring og redusere behovet for organisering av kommunale tjenester i interkommunale selskaper eller annen selskapsstyring utenfor direkte demokratisk kontroll, og slik ha kapasitet til nye oppgaver og ny arbeidsdeling mellom stat og kommune.

Kommunereformen kan forstås som et forsøk fra sentrale myndigheter på samfunnsstyring og tilpasning av styringskjede og organisering til løpende samfunnsutvikling. «Samfunnsstyring handler i et historisk perspektiv om makt, territorium og politisk administrativ orden som utvikler og endrer over tid (Amdam og Veggeland, 2011, s. 13). Samfunnsstyring skjer gjennom statlig/ offentlig byråkrati og kommando (public governance), utvikling av marked med tilbud, etterspørsel og regulering (corporate governance), etablering av nettverk gjennom partnerskap og forhandlinger (nettverksgovernance) og folkevalg metastyring. I offentlig planlegging og styring er ikke all kunnskap eller handling legitim. Suchman (1995) sier at «legitimacy is a generalized perception or assumption that the action of an entity are desirable, proper, or appropriate within some socially constructed system of norms, values, beliefs, and definitions”. Rasjonalitet er å kunne handle på en måte som står seg mot kritikk. Enhver handling reiser et kunnskapskrav om formål og resultat som gjør at rasjonaliteten kan evalueres (instrumentell rasjonalitet). Når mennesker grunngir sine valg, kan andre vurdere hvor fornuftig argumentene er, og dermed eksisterer det også en intersubjektiv målestokk for rasjonalitet (kommunikativ rasjonalitet).

I samfunnsplanleggingen integreres samfunnsstyringen med de lokale interesser for danning av regioner (Keating, 1996). Samfunnsplanlegging er en kontinuerlig kamp om kunnskap og handling mellom interesser og maktgrupper i (stor)samfunnet, og som samfunnsutvikling nedenfra bygd på solidaritetsskapende handling, kommunikasjon og argumentasjon innen mobiliserende grupper og samfunn (Amdam, 2017). En region defineres ulikt for ulike personer og kontekster, og kan ta utgangspunkt i fellesinteresser som geografisk avgrensing, sosiale eller kulturelle karakteristika, økonomiske interaksjon eller institusjonelle eller styrbare jurisdiksjonsbaserte avgrensinger.

En planleggingsprosess er en læringsprosess, med formål å samle sammen, gjøre tilgjengelig og legitimere relevant kunnskap om problemstillinger som må løses for at individer, organisasjoner og samfunn skal kunne endre seg fra oppfattet nåsituasjon til en ønsket fremtidig felles posisjon. Vi fortolker de fragmenter av historien vi kan se ut fra vår nåværende viten, og vi trekker ut de sider ved forhistorien som vi kan anvende i dag (Knill 2001, Veggeland 2009). Trekk ved fortiden trekker vi med oss inn i fremtiden gjennom planlegging og handling, slik at fremtidens strukturer hviler på en stiavhengighet (Knill 2001, Pierson 2004) og er slik helt eller delvis et kontinuum fra fortiden.

Innovasjon er et begrep som benyttes noe ulikt i ulike kontekster. Begrepet er nært knyttet til økonomisk utvikling etter Joseph Schumpeter (1934). Schumpeter sier innovasjon er nye kombinasjoner i form introduksjon av nye produkt eller tjenester, nye produksjonsmetoder, inntrenging i nye markeder, utnytting av en ny type råvare eller halvfabrikat eller ny organisering i eller av ei næring. Han generaliserer definisjonene til å være relevant for alle næringer og sektorer. Mulgan og Albury (2003:3) definerer «vellykket innovasjoner i offentlig sektor er å skape og å sette i verk nye prosesser, varer og tjenester, og å sette i verk nye leveringsmetoder som fører til vesentlig forbedring i produktivitet, effektivitet og kvalitet». Denne definisjonen avviker fra hvordan offentlig innovasjon ble definert i St.meld nr 7 (2008-2009, s.13):

«En ny vare, en ny tjeneste, en ny produksjonsprosess, anvendelse eller organisasjonsform som er lansert i markedet eller tatt i bruk i produksjon for å skape økonomiske verdier». Suppleres denne med definisjonen fra Norges Forskningsråd: «Innovasjon er nye eller vesentlig forbedrede varer, tjenester, prosesser, organisasjonsformer eller markedsføringsmodeller som tas i bruk for å oppnå verdiskaping og /eller samfunnsnytte (2012: 11) gir denne kombinasjonen sammenfall med Mulgan og Albury sin definisjon, og brukes i denne artikkelen.

Innovasjon i det offentlige kan sees ulikt av skiftende politiske aktører, men ideologisk har ikke det offentlige økonomiske mål som sin primære målsetting i et demokrati. Det fremste formål med det offentlige i en demokratisk stat er å fremme kvalitet i form av demokratiske verdier, styring, bærekraft mm.

De fem kommunene danner et felles regionalt innovasjonssystem, utviklet rundt felles læring som grunnlag for en felles rasjonalitet for slik å gi samlet handlingskapasitet. Et regionalt innovasjonssystem beskriver sammenhenger mellom forhold som kan fremme og hemme innovasjonsaktivitet og utvikling i næringslivet i en region, og ser på betydningen av lokalisert, kollektiv læring i stimulerende nettverk. En har fokus på viktigheten av kulturelle og institusjonelle faktorer, spesifikke og lokale identiteter, lokaliserte læringsprosesser og unike regionale ressurser og kompetanser med egenskaper som er hjemmehørende i vellykkede regioner, representert med teoretiske og empiriske konstruksjoner som kaster lys over dynamikken i industriell utvikling og regionale økonomier. Særlig viktig i slike distrikt er tilstedeværelse av visse sosiale og kulturelle faktorer som tillater informasjonsdeling og diffusjon av innovasjoner fra bedrifter i distriktene. Her inngår ikke-fysiske ressurser, nærhet og relasjonell kapital som viktige sosiale faktorer. Geografisk nærhet vektlegges fordi taus kunnskap er vanskelig å kodifisere og flytte over større avstander, og er slik geografisk immobil knyttet til arbeidernes know-how og praksis (Uyarra, 2007).

Regionale innovasjonssystemer belyser betydningen av særegne regionale forhold som kan påvirke bedrifters innovasjonsvirksomhet, og vektlegger erfaringsbasert, taus og situert kunnskap som er vanskelig å kodifisere og slik overføre over store avstander, og sosiale og kulturelle forhold som øker kunnskapsflyt og samarbeid mellom regionale utviklingspartnere. Regionalt innovasjonssystem består av to delsystemer. Det ene er næringslivet og den andre den kunnskapsmessige infrastrukturen i regionen, og forhold som bidrar til samspill mellom disse systemene. Den kunnskapsmessige infrastrukturen dannes av de universiteter, høyskoler, videregående skoler, forskningssentra, forskningsparker, teknologisentre mm som finnes i regionen. Innovasjonsaktivitet i regionen øker og forsterkes om det skjer flyt av kunnskap på ulike måter mellom de ulike delsystemene og aktørene. Dette er og uttrykk for «institusjonell tykkelsen» i form av overlappende sosiale felt, som bidrar til å støtte og integrere det økonomiske livet til bedrifter og markeder. I grisgrendte strøk kan det være færre sosiale felt totalt, men sterkere overlapping mellom de som er representert. Lawson (1999, s.158) sier regioner, som bedrifter, er samlinger av kompetanser som kommer fra sosial samhandling. Regioner må utvikle og forvalte ressurser og kompetanser for å oppnå konkurransefordeler (Lagendijk, 2003). Regionens evne til å konkurrere er uløselig knyttet til sine unike ressurser og geografisk nærhet er viktig for å dele og kultivere disse. Sammenlikning av bedrifter og regioner for å se på konkurranseevne er problematisk. Regioner virker ikke som bedrifter som må utkonkurrere andre bedrifter for å overleve, og det finnes ikke en måte for regioner å konkurrere på (Krugman, 1996).

Relevansen til et regionalt innovasjonssystem kviler på eksistensen av tre supplerende dimensjoner (Howells, 1999): regional styring av innovasjon, spesifikke regionale industrispesialiseringer og sterke kjerne/ periferiforskjeller i industriell struktur og innovativ ytelse. Regionen blir da en «kollektiv rekkefølge», med et sterkt samspill mellom territorialvern og forretningsinnovasjon. Ved å identifisere viktigheten av kunnskap og læring på lokalt nivå, ses regionen som "lagre av kunnskap og ideer, [som] gir det underliggende miljøet for infrastruktur som letter strømmen av kunnskap, ideer og læring" (Florida, 1995, s. 528). Regionens evne til å konkurrere blir uløselig knyttet til disse unike ressursene, og geografisk nærhet er viktig for å dele og utvikle dem (Uyarra, 2007).

Asheim og Coenen (2005) skiller mellom to hovedformer for kunnskapsgrunnlag; analytisk og syntetisk. Et syntetisk kunnskapsgrunnlag er basert på anvendelse eller ny kombinasjon av eksisterende kunnskap. Taus kunnskap virker til å være viktigere enn andre typer aktiviteter, og det er ofte knyttet kunnskap, handverk og praktiske ferdigheter. FOU er mindre viktig og presenterer mer anvendt forskning rettet mot inkrementell produkt- og prosessutvikling. Analytiske kunnskapsgrunnlag er mer utbredt der vitenskapelig kunnskap er en vesentlig del i form av kunnskapskilder og -produksjon preget av kodifiserte vitenskapsmodeller og rasjonelle prosesser. Både basis og anvendt forskning foregår via FOU-aktiviteter i tillegg til forskning utført på universiteter og andre forskningsorganisasjoner.

 

Empiri

Nye Ålesund dannes av de fem eksisterende kommunene Sandøy, Haram, Skodje, Ørskog og Ålesund. Dette er fem svært ulike kommuner når det gjelder f.eks. befolkningsstørrelse fra 1200 til 47 000 innbyggere, ulik demografisk sammensetting fra høy gjennomsnittsalder på befolkningen i periferien og lavere levealder i sentrale strøk, svært ulike geografisk størrelser og geografiske kjennetrekk som grisgrendte Havland og skog- og jordbruksbygder, til tettbebygd bysentrum, næringssammensetting som er fra de små enkeltmannsforetak til store multinasjonale firmaene innen industri, shipping, møbel, mekanisk, marin og maritim industri mm. De politiske styringsorganer er organisert ulikt, og med ulike medvirkningstradisjoner i politikkutforming og iverksetting. Administrativ forvaltningskultur og samfunnsutviklerrolle er ulik for alle kommunene. Kompetansen i de ulike organisasjonene er svært ulik som følge av lokale prioriteringer, tilgang på kompetent arbeidskraft og rammer for å utøve fag i små administrasjoner.

 Motivasjon for sammenslåing lokalt er ut over de statlige ønsker, å bedre kunne kjempe om samfunnsgoder i form av attraktivitet i tiltrekking av unge innbyggere, næringsliv og hevde seg i nasjonal og global konkurranse for fremtidig utvikling og vekst. I intensjonsavtalen for Nye Ålesund kommune har enn vedtatt mål for innovativ utvikling som forutsetninger for å lykkes med byggingen av den nye kommunen.

Drøfting

Perspektivet for drøftingen er det mulighetsrom fellesnemnda har i sitt arbeid til å skape et regionalt innovasjonssystem som kan ta ut potensialet for innovasjoner i den nye kommunen sett i et systemperspektiv.

 Nye Ålesund kommune blir et verktøy for samfunnsstyring, og er slik en tilpasning av organisering til løpende samfunnsutvikling og i tråd med Stortingets føringer for makt, territorium og politisk administrativ orden som utvikler og endrer seg over tid. I denne reformen kommer fem eksisterende kommuner med ulike kjennetegn og kulturer sammen for å danne en ny kommune som vil fungere som en integrering av mange ulike regioner i dag. Med seg i prosessen har de statlige styringssignal i form av Stortingsvedtak som møter lokale forventninger fra sosial mobilisering i lokalsamfunnene. Hva som er og blir begrunnelsene for regiondanningen er slik i brytning, mellom de ulike forventningene og hvilke aktører som får gjennomslag for sine synspunkt i prosessen og hvilken kontekst en til enhver tid er i.

Denne reformen skjer hovedsakelig gjennom endringer i offentlig byråkrati og folkevalgt metastyring, i styringslinjen fra Stortinget til politisk ledelse i kommunene. Sammenslåingsprosessen åpner i prinsippet for endringer i alle fire samfunnstyringsperspektiver på kommunenivå. Hvor fokuset ligger, og hva som gis fokus og kapasitet, er i stor grad opp til den lokale mobilisering blant borgerne selv gjennom lokale medvirkningsprosesser, og den kunnskap og de politiske ambisjoner aktørene som driver prosessen lokalt selv har om mulighetsrommet. Mennesket sin handlingskapasitet er stiavhengige. Vi basere våre handlinger på det vi vet og kan noe om. Sannsynligheten for at reformen i størst grad vil søke å videreføre mest mulig av det en kjenner, relatert til offentlig byråkrati og kommandolinjer tilpasset ny kontekst er stor, og mest sannsynlige utfall på kort sikt da endringsarbeid er kapasitetskrevende i tid og ressurser.

 For å realisere de fire målene satt av Stortinget og avtalt av kommunene i Intensjonsavtalen, må Fellesnemnda arbeide med alle samfunnsstyringsperspektivene og ta aktivt standpunkt til hvordan de vil styre sine lokalsamfunn, og bruke sine ressurser. Her ligger det til dels store ideologiske ulikheter mellom de politiske partiene, ulike borgerinteresser, næringsinteresser og mellom f.eks. interessene til periferi kontra sentrum. For å arbeide demokratisk og legitimere kunnskap, prosesser og løsninger vil de politiske aktørene trenge utvidelse av egen kapasitet for forståelse gjennom involvering av borgere og fagfolk som de vanligvis ikke inkluderer i slike prosesser. Disse kan bringe inn ny kunnskap om forståelse av utfordringene, løsningsalternativer inkludert innovasjonsprosesser. I den nye kommunen sier de at de vil løse utfordringene ved å arbeide gjennom nettverk- og partnerskap med næringsliv og frivillighet, og ha et godt og tillitsbasert samspill med innbyggere, frivillige, næringsliv, administrasjon, tillitsvalgte og politikk. De skal utvikle ny politikerrolle og nye former for politikkutforming, og ha tverrfaglig og nettverksbasert organisering av administrasjon og tjenester, samt være foregangskommune i digitalisering og teknologibasert utvikling av tjenester. Politikerne og administrasjonens roller og makt endres, i en stadig nydefinering i møte med ulike samfunnsinteresser og styringsmodeller.

 Enhver endring er forskyving av makt og ressurser fra noen til andre. Forekomst av makt og handtering av denne er viktige element i enhver endringsprosess (Lukes, 1974). Makt i planlegging som samordning kan forstås som: makt definerer relevant kunnskap, legger føringer for handling, mens planlegging som samhandling kan forstås som: kunnskap definerer relevant makt, gir grunnlag for handling. Slik makt kan både være å sette problem på dagsorden, til å gjøre vedtak og gjennomføre vedtak samt å bestemme regien på planprosessen og innholdet i denne, eller la være. Makten vil ha ulik rasjonalitet (Flyvbjerg, 1991) hos de ulike aktører og som del av de ulike faser av prosessen, og må håndteres aktivt som del av prosessen for å være konstruktiv (Forester, 2012). Med så mange ulike interesser og vesentlige endringer i spill, må det påregnes at makthåndtering blir en vesentlig del av planprosessen på organisasjons-, lokalsamfunns- og overordnet kommunestyrenivå.

 Fellesnemnda har store fullmakter til å drive samfunnsstyring i prosessen med å skape Nye Ålesund. En begrensing i dette er kapasitet, en annen er kunnskap tilgjengelig for aktørene. Når det gjelder kapasitet har Stortinget gitt kommunen store engangstilskudd til å dekke de ekstraordinære kostnadene med å utrede, bygge kapasitet og kunnskap samt implementere nye innovasjoner. Enhver innovasjon som bedre løser samfunnsoppdraget til kommunen mer effektivt, øker produktiviteten eller kvaliteten har og en alternativ pris i form av frigjøring av ressurser til annen bruk for fellesskapet ii alle år etter at den er tatt i bruk. Fellesnemnda har slik frigjorte midler til å bemanne opp prosjektorganisasjonen politisk og administrativt. Organisasjonen inneholder slik de kapasiteter i bemanning og kunnskap nødvendig for å realisere de politiske viljer. Den har og den nødvendige politiske makt til å prioritere mellom sine viljer der midlene ikke strekker til.

 Kunnskapskapasitet er mer komplekst. Hva vi etterspør avhenger av hva vi vet eller innser vi trenger å vite mer om. Det er en subjektiv og individuell kapasitet som hver enkelt person som medvirker i prosessen bringer inn og lar være kollektivt tilgjengelig for utforskning gjennom kodifisering og dialog. I offentlig planlegging og styring kreves det at kunnskap og handlinger er legitime ved å være ønskede, skikkelige og tilpasset et sosialt konstruert system for normer, verdier, tro og definisjoner. Det er slik en kontekst og tradisjon rundt planprosesser for både hva, hvordan og hvem som gjør hva og med hvilket formål i planprosesser, som samlet skaper legitimitet til planen og prosessen som så dann. En hver handling og kilde må fremstå som rasjonell i sin kontekst for å få tilslutning.

 Den nye regionen oppstår ikke av intet. Den skal bygges, utvikles og innoveres fra de gamle kommunene, og den kollektive kunnskap hver enkelt organisasjon og lokalsamfunn er og har vært. De involverte aktører i Fellesnemnda representerer slik potensielt svært ulike tradisjoner, normer, verdier, tro og definisjoner i prosessen, og henter hjelp i form av kunnskapsgrunnlag fra potensielt like forskjellige administrative støttesystem. Samfunnsplanlegging er en kontinuerlig kamp om kunnskap og handling mellom interesser og maktgrupper, både internt i heterogene organisasjonen og i et svært heterogent storsamfunn. Verdiene som er listet i Intensjonsavtalen er hver for seg bra. I denne prosessen må det gjøres en mengde valg underveis der noens interesser vinner frem på bekostning av andres. Noens lokale særtrekk, styrker og lokaldemokratisk tradisjon vinner ikke frem, og den rasjonalitet som uttrykkes får ikke fellesskapets støtte. Dette kan vekke såre følelser og motstand.

 Innovasjoner begynner ved at behovet for endring er erkjent. Vår erkjenning baserer seg på vår kunnskap om hva som er problemet, et utvalg av mulige løsninger, og identifisering av manglende kunnskap. Videre finnes det en vilje til å søke å dekke gapet gjennom å sette i verk nye tiltak. Hva de nye tiltakene skal være og i hvilken grad dette vil være å reformulere behovet, virkemidlene eller løsningen er ukjent. Innovasjon i det offentlige kan defineres ulikt av skiftende politiske aktører, men ideologisk har ikke det offentlige økonomiske mål som sin primære målsetting. Det fremste formål med all virksomhet i regi av en demokratisk stat er å fremme kvalitet i form av demokratiske verdier, folkevalgt styring, bærekraft mm. Økonomisk rasjonalitet har likevel en egen tyngde i offentlig styring, da finansieringen av det offentliges virksomhet er gjennom skatteseddelen. Oppslutningen om demokratiet vil i ytterste konsekvens avhenge av at borgerne synes dets virksomhet er verd skatten en betaler. Kostnadene og risikoen som følge av innovasjoner, alle mulige konsekvenser i alle faser av innovasjonsprosessen og ved implementering er ukjent, og utgjør samlet rammene for vår risikovilje til å støtte innovasjonen. Jo større risiko oppleves, jo vanskeligere å få støtte for et tiltak på alle nivå av beslutningstakere.

 Jo mer homogen aktørene som er rekruttert inn i planprosessen er, jo mindre total kunnskap har en å spille på for å forstå innovasjonsbehov, og skape innovasjoner som løser disse. En homogen gruppe vil i større grad ser utfordringer likt, og kunne enes om rammer for løsninger. Gruppen vil trolig vise liten risikovilje, da forståelse for kompleksitet er avgrenset. I møte med virkeligheten ved iverksetting kan dette gjøre at iverksettingen ikke blir effektiv, da løsningen ikke i tilstrekkelig grad møter problemet «as is». Jo større heterogenitet i en gruppe, jo større meningsforskjeller og kunnskapsgrunnlag å spille på i forståelse av problem og løsninger. Jo mer mangfold i gruppen, jo mer forhandling og balansering av ulike hensyn må påregnes i prosessen, men også muligens større aksept av løsning i et mangfoldig samfunn som skal iverksette Fellesnemnda sin politikk.

 En sammenslåing av kommuner kan se enkel ut på overflaten. De styres fra staten på samme vis, og har det samme formål etter lov og sedvane å styre etter. Kommunene har avtalt å ta vare på god forvaltningsskikk. Om dette kan forstås som å styre etter lov, sedvane og rettsikkerhetsverdier kan dette virke som svake ambisjoner. For de fleste borgere fremstår det som en selvfølge at kommuner styrer slik. Hvordan vi forstår lovverk avhenger av egen kunnskap og de ressurser en har til rådighet. Det kommunale selvstyret åpner for lokalt skjønn, og grensene for kompetanseutøvelse kan være ulikt fortolket eller praktisert. En etablering av ny praksis ved å styre etter lov vil kreve fagkunnskap på et høyt nivå, og trolig virke sentraliserende på delegasjoner og reduserer rommet for lokal praksis og makt.

 I de ulike kommunene er det ulik forvaltningskultur, fra de som styrer etter streng mål- og resultatstyring med helhetlig ledelse, til de som styrer som best de kan med store fullmakter for lokal praktisering gitt fagprofesjoner, og lite enhetlig ledelse. I de siste legitimeres fullmaktene med måloppnåelsen de har i form av faktiske leveranser (outcomes), og det er lite kapasitet til kvalitetsproduksjon i form av «merverdier» som demokrati, bærekraft mm. Fokuset i demokratiske styrte organisasjoner med begrensede ressurser er ofte å produsere et minimum av resultater gitt de ressursen en har, innenfor en ramme av forståelse av lovverk og politiske signaler.

 Målene en styrer etter på virksomhetsnivå blir ofte de som følger av det regelverk som en skjøtter, og er oppfylling av minstestandarder etter de enkelte paragrafer, gitt det input, produksjonsvilkår og krav til produkt/ output som er forventet. Politisk styre har ofte fokus på produktivitetsfaktorer, virksomheten selv på effektivitetsfaktorer. Lovens overordnede formål om kvalitetsfaktorer kan i slike prosesser forsvinne, til like med de store samfunnsformålene/ verdiene. Dette dilemmaet er til stede både i store og små kommuner, og i alle typer fag/ profesjoner/ tjenester i varierende grad. Jo mindre helhetlig ledelse, jo mer åpner dette for individuelle tolkninger av hva som skal prioriteres av den som løser oppgaven.

 Alle disse kulturer og faktorer spiller inn og er med når kommunene danner et regionalt innovasjonssystem. Arbeidet baserer seg på det de har vært, og det de ønsker å bli. Det regionale innovasjonssystemet beskriver sammenhenger mellom forhold som kan fremme og hemme innovasjonsaktivitet og utviklingen for kommunen, og de kommunale virksomhetene i den nye kommunen. I dette å identifisere betydningen av lokalisert, kollektiv læring i stimulerende nettverk, virkningene av spesifikke og allmenne kulturelle og institusjonelle faktorer, spesifikke og lokale identiteter, lokaliserte læringsprosesser, og unike regionale ressurser og kompetanser med egenskaper som kan tas i bruk for å styrke hele den nye kommunen. Hvilken form disse ressursene har vil være ulik. Formålet er at informasjonen gjennom teoretiske og empiriske konstruksjoner skal påvise dynamikken i kommunal utvikling og effekt på den samlede kommunale økonomien. Intensjonsavtalen sier at kommunen vil arbeide i partnerskap, identifisere og bygge på det enkelte lokalsamfunn sine særtrekk og styrker, samhandle på tvers og inkludere flest mulige i sin utvikling.

 Dette er et kapasitetskrevende nybrottsarbeid, som bla. krever nye strukturer for ledelse, legitimitet, tilgjengelige tids- og deltakerressurser, arbeidsmetoder, dokumentering av kunnskap og beslutningsadferd for å virke. I den innsamlede/ produserte kunnskap fra slike prosesser ligger det trolig stort potensiale for samfunnsinnovasjoner.

 Særlig viktig i arbeidet med et regionalt innovasjonssystem vil tilstedeværelse av sosiale og kulturelle faktorer som tillater informasjonsdeling og diffusjon av innovasjoner. Dette gjelder både fra lokalsamfunnene til beslutningstakere som ikke kjenner en desentralisert og grisgrendt virkelighet med avgrensede sosiale felt og diffusjonssystemer. Like krevende er det at innovasjoner i den sentrale kjerne i nykommunen når ut, i tilpasset form og kan tas i bruk i distriktene. Her inngår ikke-fysiske ressurser, nærhet og relasjonell kapital som viktige sosiale faktorer i både innovasjons- og diffusjonsprosessen for å skape vellykket resultat. For å realisere potensialet må denne kunnskapen og arenaene de skapes på, bli tilgjengelig for noen som har kompetanse og kapasitet til å arbeide videre med behovene til innovasjoner er tatt i vellykket bruk. Dette er en konstruksjon som må etableres for dette formål innenfor det regionale innovasjonssystemet.

 Kunnskap har ulikt geografisk «nedslagsfelt» for diffusjon gjennom kodifisering og deling. For taus kunnskap er dette særlig krevende, da den er vanskelig å kodifisere og flytte over større avstander, og knyttet til arbeidernes know-how og praksis. Et nærliggende eksempel på taus og immobil kunnskap er vaktmesteren ute i distriktene som har en stor kunnskap om lokale bygg, infrastruktur, klima og miljø som er taus, ikke kodifisert og slik personavhengig. Denne type stillinger er på vikende front i forhold i kommunene, gjennom at handverkere i liten grad rekrutteres til kommunale stillinger, men og fordi slike «sørvisstillinger» outsources i økende grad. Det er da viktig å være oppmerksom på at en kjerne av denne type kunnskap finnes i alle stillinger og funksjoner som har vært løst i småkommunen. Alle er «handverkere» i forhold til å skjøtte sitt fagområde i akkurat denne lokale konteksten. Et eksempel er skole- og barnehageansatte som har kunnskap om lokale klimaforhold, og kan ta adekvate beslutninger om lokal beredskap ved uvær som er taus, individuell kunnskap. Et annet er ordføreren som vet hvordan og hvor han effektivt kan komme i kontakt med næringslivet lokalt.

 Å identifisere denne type kunnskap, og bygge den inn i større systemer som ivaretar lokale behov kombinert med økte produktivitets- effektivitets- eller kvalitetskrav vil være utfordrende. Også om alle skriver ned alt de kan, eller tror de kan, er dette ingen garanti for at neste mann forstår eller kan gjøre seg bruk av denne informasjonen. Innovasjoner knyttet til å samle og lettere nyttiggjøre seg slik taus kunnskap virker til å være et stort innovasjonsområde for den nye kommunen. Denne type unik og taus kunnskap har økende betydning for å oppnå og opprettholde konkurranseevnen i form av bosettingsattraktivitet, men krever nærhet fordi den deles gjennom mellommenneskelig ansikt til ansikt kontakt og forutsetter utvikling av personlig tillit mellom aktørene.

 Dette fører til at sosio-kulturelle vilkår for læring, som firmainterne- og organisasjonsnettverksstrukturer, tillitsrelasjoner, tilgjengelighet av lokalt faglig lederstøtte er avgjørende for utvikling og vedlikehold av dynamiske kollektive læringsprosesser. Samspillet og læringen som foregår i miljøet skyldes kunnskapsformasjon, relasjoner basert på samarbeid og konkurranse mellom aktørene, og kunnskapen og evnen disse aktørene har til å identifisere muligheter for samhandling og forstå forhold i det ytre miljø.

 En vanskelig funksjon av kunnskapsstillinger å kategorisere er kommunale toppledere som rådmann, kommunalsjefer, stabsledere som økonomisjef, personalsjef, strategisjef samt andre typer spesialrådgivere som fungerer som utviklere ned i organisasjonen og som rådgiver mot rådmannen. Slike stillinger plasseres der det politiske senter legges med ordfører, politisk sekretariat mm i det nye, felles kommunesenteret. I dag utgjør disse stillingene fra 5 til 15 stillinger avhengig av størrelse og organisering i de fem kommunene. Dette er stillinger som i dag fungerer som lim mellom politikk og administrasjon, støtter og utvikler felles praksis i lokale virksomheter, utreder saker av viktighet for lokalsamfunnet i form av politiske saker og driver samfunnsutviklingsprosesser. Dette er ofte de stillingene med høyest formell kompetanse i eksisterende kommuner, og med den største helhetsforståelsen.

 En svært viktig del av kompetansen er ledelsesferdigheter i kombinasjon med personlige egenskaper for samhandling med andre, som gir stor lokal myndighet. Dette er og de stillingene som i størst grad blir effektivisert og organisert bort i kommunereformen, og ikke erstattet i form av nye funksjoner i 4 av 5 kommuner. Dette kan medføre et lokalt utviklingsvakuum, som kan gjøre implementeringsarbeidet med vedtatt politikk vanskelig, særlig når så mye vil handle om organisasjonsutviklingstiltak for å skape ens praksis, sikre likebehandling, rettssikkerhet og demokrati i alle samfunn, organisasjoner og funksjoner. Hvordan ivareta dette gjennom innovasjon kan bli vanskelig, uten at en form for kapasitet bygges lokalt til å ivareta slike funksjoner.

 I alle kommuner har en store tjenesteområder der ulike fagprofesjoner jobber. Dette er høyt utdannende fagfolk, med en særskilt formell kompetanse kombinert med en sterkt sosialt preget forståelse av eget ansvar og funksjon i stillinger med stor faglig selvstendighet. Disse finner en innen f.eks. helse, omsorg, barnehage, skole og tekniske ingeniør- og branntjenester. Gjennom utdanning, sertifisering, trening, lovverk og etiske retningslinjer er disse rustet for å utføre sitt arbeid med stor selvstendighet. Disse trenger ledelse for å trekke sammen i et lokalsamfunn og en organisasjon, for å bygge og møte lokale og individuelle utfordringer som en helhet. De er mange, og trenger faglige oppdateringer og utvikling for over tid å fylle sin funksjon og ivareta sitt ansvar i tråd med samfunnsutviklingen. Ut i fra eksisterende kompetansegrunnlag hos individene, mengde av profesjonslike organisasjoner i lokalsamfunnene og kommunen skulle det ligge til rette for innovasjoner som kan møte disse behovene gjennom digitale løsninger for individ eller grupper, som kunnskapsdeling gjennom digitale supplert med fysiske nettverk tilpasset profesjonene og virksomhetene på tvers i den nye kommunen. Lokalisering av slike virksomheter er under et vist sentraliseringspress, da krav til utstyr som digital infrastruktur i form av datamaskiner, velferdsteknologi mm gjør driften mer avhengig av skala intensive løsninger. Dette er konfliktfylt politisk, da dette er tjenestetilbud som er viktig for næringsstruktur, tilgang til fagkompetanse og bosettingsattraktivitet i distriktene.

 En annen type stillinger er kunnskapsfunksjoner som baserer seg på situert og syntetisk kunnskap i kombinasjon med kodifisert analytisk kunnskap. Dette er typisk de stillinger i kommunene som bruker maskiner og utstyr, men tilpasser bruken lokale forhold og taus kunnskap. Dette kan være teknisk mannskap innen VAR, brøytemannskap, kirkegårdsgraveren med mer. I små kommuner er dette ofte de samme, og de går ofte direkte fra en funksjon til en annen. Dette kan og være den lokale IKT-sørvismedarbeideren. De er avhengig av å oppdatere seg på den kodifiserte delen av jobben med jevne mellomrom mht sertifikater, attester og dokumentasjoner, nye versjoner av programvare eller maskiner. Også innen dette området kan en se for seg at den nye kommunen kan effektivisere sitt innovasjonsarbeide, og bidra til mer effektiv løsning av kunnskapsbehovet i disse stillingene.

I og med at effektiviteten avhenger av den situerte og tause lokalkunnskapen, må dette ivaretas gjennom aktivitet som er geografisk uavhengig som f.eks. web-baserte kurs, til måter å sikre den lokale og tause kunnskapen. Sikres denne forbedres trolig opplevd lokal attraktivitet og bosettingsvilje. En sentralisering av slike stillinger vil øke del av arbeidstid eller hverdagsbelastninger for arbeidstakerne i form av reisetid i stedet for effektiv arbeidstid, og reduserer lokal beredskap ved ulykker, uhell og i beredskapssituasjoner. Lokalt vil en kunne oppleve øket sårbarhet, og ikke finne mening i bruken av personellressurser ved en slik utvikling.

Et regionalt innovasjonssystem består både av alle de gamle kommunene med sine institusjoner, organisasjoner, samarbeidsparter og eksisterende kunnskap. Den andre infrastrukturen er den

kunnskapsmessige infrastrukturen som eksisterer i den nye kommunen og som bidrar til samspill mellom systemene. I den nye kommunen er det flere videregående skoler, fagskoler, høyskoler, universitet, forskningsmiljø, nærings- og innovasjonsparker mm. Nært i fylket har kommunen og tilgang til flere høyskoler og forskningsmiljø. Nødvendig fagkompetanse for de fleste fag eller profesjoner for å effektivt fylle sine samfunnsfunksjoner er slik tilgjengelig.

I eksisterende kommuner er det en økende andel ansatte som har høyere utdanning på master- eller doktorgradsnivå. Denne interne kompetansen kan utnyttes bedre. Gjennom en annen organisering av forsknings- og utviklingsarbeid kan en koble sammen det eksterne kunnskapsmiljøet, næringsliv og frivillighet med det interne, og slik styrke kommunen kompetansemessig. En nærliggende tanke er å opprette en sentral forsknings- og utviklingsavdeling som samler, utvikler, tilgjengeliggjør, koordinerer og initierer tilpasset forsknings- og utviklingsaktivitet på alle nivå i den nye organisasjonen.

En sentralisering av denne type virksomhet kan ha den fordel at en får en kompetent og samlet ressurs som har oversikt over og kapasitet til å koble seg på globale, nasjonale og lokale satsinger, skrive søknader om evalueringer for å få tilskudd og finansiering. En fare er at dette miljøet er lettest å rekruttere til fra sentralt i kommunen og nær eksisterende høyskolemiljø, og at forskning på problemstillinger i sentrale strøk og utfordringer blir vektlagt. Dette vil kunne svekke legitimiteten til kommunen i distriktene, og virke ytterligere sentraliserende.

En organisering der fagfolk i kortere eller lengre tid er tilknyttet forskningsavdelingen prosjektbasert, kan gjøre at hele kommunen tas i bruk som forskningsarena. Lokale distriktsproblemstillinger kan nå opp, og dette kan heve status og attraktivitet i distriktene også for høyt utdannede og sørge for forskningsbasert nyutvikling i distriktene.

En slik organisering sikrer at forskningen er nært på virkeligheten og praksis nær, hindrer at ansatte gror fast i forskningsmiljø der deres fagkompetanse blir stadig mer utdatert og gir både by og land utviklingsrom.

Konklusjon

Nye Ålesund kommune har store muligheter for å bli mer innovativ gjennom kombinasjonen av tilgjengelige teknologiske kombinasjoner. For å realisere innovasjonssystemet må dette styres i tråd med formålet til kommunen slik det er utrykt både fra lov og i tråd med politiske vedtak og lokalsamfunnenes forventinger over tid.

 Innovasjonssystemet må gjøre seg aktivt bruk av de kompetansemiljø og de spesialiserte miljø som finnes, og som kan bidra inn regionalt og lokalt for å løfte kapasitet og kompetanse slik at kvalitet i form av formålsoppnåelse, konkurransekraft som bostedsattraktivitet og demokrati skapes.

 Sist men ikke minst må de sterke kjerne/ periferiforskjellene i kommunal struktur og innovative ytelser aktivt arbeides med, slik at forskjeller utliknes i form av bedre praksis hos alle. Dette kan skje om en ser og tar i bruk all kompetansen som forefinnes lokalt og gjør denne tilgjengelig for hele innovasjonssystemet.

 Et integrert og fungerende innovasjonssystem som skissert over kan trolig by på attraktivitet og konkurransefortrinn både for innbyggerne, gjester, de involverte kommunene, regionalt næringsliv og utdannings- og forskningsmiljøene. Realiseres det fulle potensiale er dette trolig og virksomme strategier for realiseringen av målsettingen om nasjonal konkurransekraft for kommunen og regionen.


Bibliografi

Amdam, J. o. (2011). Teorier om samfunnsstyring og planlegging. Oslo: Universitetsforlaget .

Amdam, R. (2017, 11. 24.). 3.4 Repitisjon . Regional planlegging og utvikling. Repitisjon IPA 301. Samling 3, dag 4. Volda, Møre og Romsdal , Norge: Høgskulen i Volda.

Amdam, R. (2017, august). Ei samansett grunngjeving for planlegging . IPA 301, Samling 1, dag 4. Førelesing. Volda, Møre og Romsdal, Noreg: Høgskulen i Volda.

Amdam, R. (2017, September). Innovasjoner, entrepenørskap og regimer i regionalpolitikken . IPA 301, Samling 2, dag 1. Førelesing. Volda, Møre og Romsdal, Noreg: Høgskulen i Volda.

Asheim, B. &. (2005). ‘Knowledge bases and regional innovation systems: Comparing Nordic clusters. Research Policy. Vol. 34, No. 8, 1173-1190.

Breschi, S. &. (1997). Sectoral systems of innovation: technological regimes, Schumpeterian dynamics and spatial boundaries. I C. (. Edquist, Systems of Innovation. London: Pinte.

Det Kongelige Nærings- og fiskeridepartementet . (2008). St.meld 7 (2008-2009) Et nyskapende og bærekraftig Norge. Oslo: Departementenes servicesenter.

Florida, R. (1995). Toward the learning region’. Futures, Vol. 27, No. 5, 527-536.

Flyvbjerg, B. (1991). Rasjonalitet og makt II, kap 10. København: Akademisk forlag .

Forester, J. (2006). Making Participation work when Interests Conflict. Journal of the American Planning Association, Autumn 2006, Vol. 72, No. 4, ss. 447-456.

Howells, J. (1999). Regional systems of innovation? I D. H. Archibugi, Innovation Policy in a Global Economy (ss. 67-93). Cambridge: Cambridge University Press.

Keating, M. (1997, 12. 1.). The Invention of Regions: Political Restructuring and Territorial Government in Western Europe. Environment and Planning C: Politics and Space. Volume: 15 issue: 4 , ss. 383-398.

Krugman, P. (1996). Pop Internationalism. Cambridge, MA: MIT Press.

Lagendijk, A. (2003). Towards conceptual quality in regional studies: the need for subtle critique. Regional Studies, Vol. 37, No. 6-7, 719-727.

Lawson, C. (1999). Towards a competence theory of the region. Cambridge Journal of Economics, Vol. 23, 151-166.

Nye Ålesund kommune styringsgruppa. (2017, 12 13). Intensjonsavtale Nye Ålesund kommune. Henta frå Nyealesund.no: 

Schumpter, J. (1934). The Theory of Economic Development. London: Routledge Library Editions.

Suchman, M. (1995). Managing legitimacy: Strategic and institutional approaches. Academy of Management Review nr 20, 571-610.

Uyarra, E. (2008, 6. 6.). Key dilemmas of regional innovation policies. Henta frå Innovation: The European Journal of Social Science Research: http://dx.doi.org/10.1080/13511610701707383