Hva skal vi med byråkrati og hvordan lede det?

Byråkrati. Smak på ordet og kjenn følelsene bruse. Les om byråkrati i offentlig ledelse under, eller ta kontakt med meg om du trenger coach, rådgiver eller prosessleder i byråkratiske utfordringer i egen organisasjon eller lederskap. Kontakt Ann-Heidi@Demokratitanken.no, mobil 901 50994.

Large angry 2191104 640
I hverdagsspråk gir byråkrati negative assosiasjoner. Ingen organisasjon vil hylle seg med å være byråkratisk, og et fåtall ansatte vil presenterer seg med stolthet som byråkrat, uten nærmere forklaring av egen rolle. Alle har erfaringer med slike organisasjoner, da både offentlige og private organisasjoner har slik organisering for å fungere, samt alle moderne politiske styresett har det. I organisasjonsteori er dette sett som den viktigste og mest utbredte organisasjonsformen. Teorien bygger på demokratisk kultur, og har røtter tilbake til industrialiseringen av samfunnet. For mange ledere er byråkratisk organisasjonsstruktur muligheten for organisering av virksomheten gitt størrelse, koordineringsbehov, utbredelse, kompleksitet mm. Med utgangspunkt i artikkelen «Structure in 5’s: A Synthesis of the Research on Organization Design» av Henry Mintzberg vil jeg presentere konfigurasjonene «Maskinbyråkrati» og «Det profesjonelle byråkrati», vise de sentrale element ved organisasjonsdesignet i disse, og diskutere om organisasjoner basert på disse konfigurasjonene krever ulike lederroller. 

Det er viktig å ta inn over seg at dette er teorier som forstås kontekstuelt på en annen måte i tiden som har gått siden lansering av Webers byråkrati i 1921, til Mintzberg publiserte i 1979, og min vurdering og refleksjon rundt disse i 2017. Det er med andre ord en samfunnsutvikling over nær 100 år som danner bakteppe for denne artikkelen. Min drøfting tar utgangspunkt i offentlige, politisk styrte organisasjoner da dette er min erfaringsramme. 

Organisasjonsdesign

Enhver organisasjon er en virkeliggjøring av noens formål og ambisjoner, kunnskap og virkelighetsforståelse på ett gitt tidspunkt. «Organisasjoner er sosiale enheter (eller grupper av mennesker) som blir konstruert og rekonstruert i den hensikt å søke bestemte mål» (Etzioni, 1984, s.11). Et annet perspektiv er at en organisasjon er et verktøy for å iverksette vedtak og koordinere ressurser for å skape bestemte resultater, og slik et implementeringsorgan for noe som er bestemt. Organisasjoner gir instrumentelle rammer for å utføre kollektive oppgaver over et visst tidsrom og er kontekstavhengige. Uten organiserte organ ville vi som samfunn ikke klart å utføre så mye. 

En organisasjon skiller seg fra en gruppe eller gjeng ved at den må ha prosedyrer for hvordan beslutninger skal tas på vegne av organisasjonen, hvordan autoritet for å handle på vegne av organisasjonen skal delegeres til individer, og hvordan grensene mellom kollektivet og omverdenen skal trekkes (Irgens, 2016 s. 91). Et organisasjonsdesign påvirker adferden til menneskene som arbeider i organisasjonen ved å gi rammer for normer og regler, og gir slik rammer for lederrollen som skal fylles. 

Henry Mintzberg lanserer i 1980 fem ulike organisasjonsdesign som han kaller konfigurasjoner.  Enhver konfigurasjon består av fem strategiske hoveddeler; strategisk toppunkt, mellomledelse, operativ kjerne, tekno struktur og personal/ støtte. Operativ kjerne inkluderer alle ansatte som selv produserer basisprodukter og -tjenester på vegne av organisasjonen, eller direkte støtter produksjonen. Strategisk toppunkt utgjøres av den øverste toppledelsen i organisasjonen, og deres personlige ansatte. Mellomledelsen består av de lederne som sitter i en direkte linje med formell autoritet mellom toppledelsen og den operative kjerne. Teknostrukturen utgjøres av analysepersonell som ikke er del av den formelle linjestrukturen, som tilfører analyseteknikker til design og vedlikehold av strukturen og til organisasjonens integrering med sine omgivelser. Stab/ støtte inkluderer grupper som forsyner med indirekte støtte til hele organisasjonen som f.eks advokattjenester, personal/ HR, lønn og kantine (Mintzberg, Henry, 1979, s.324). De strategiske hoveddelene inngår i ulike forbindelser til fem grunnleggende mekanismer for samordning i organisasjoner.  Hver av de fem konfigurasjonene har større avhengighet til en av de fem koordineringsmekanismene. Enhver kombinasjon og organisering av de strategiske hoveddelene i kombinasjon med grunnleggende mekanismer for samordning, vil slik gi ulikheter i organisasjoner, og danne bakgrunn for plassering i en av de fem grunnleggende konfigurasjoner/ typologier. 

Modellen er en idealtype, som er å forstå som en rendyrket modell der en løfter frem bestemte kjennetegn for å tydeliggjøre viktige egenskaper ved et fenomen. Ingen organisasjoner er lik med modellen, men har blandinger av enheter med sterkere element av maskinbyråkrati og andre deler igjen som er mer preget av profesjonelt byråkrati, eller de tre andre konfigurasjonene til Mintzberg. Jo flere ulike organisasjonsdesign innenfor samme organisasjon, jo mer kompleks er ledelsen av disse og dermed kravene til lederrollen. 

Former for byråkrati 

Byråkrati betyr «kontorstyre», og vokste historisk frem i en tid da den demokratiske utviklingen i Europa skjøt fart, med behov for nye former for organisering av demokratiske beslutnings- og implementeringsorganer (massedemokrati organer), sammenfallende med økt industrialisering av samfunnet som ga stadig større organisasjoner som måtte styres effektivt (masseproduksjonsorganisasjoner). Den byråkratiske modell baserte seg på kriterier for makt og maktutøvelse, der den legitime makt er den som følger av å forvalte regler som er kommet i stand på en formell riktig måte, og der de riktige prosedyrer er fulgt i en relasjon der det finnes en avhengighet mellom partene og et hierarkisk underordningsforhold. Legal autoritet er byråkratiets idealtypiske form, som hos Max Weber blir synonymt med god ledelse (Classic Readings in Organizational Theory, 2011). 

Samtidige bidragsgivere med Weber er Frederick Taylor sin teori om Scientific Management, og Henri Fayol’s prinsipper for Administrative management (ibid). Fredrick Taylor påsto at det finnes en optimal måte å organisere arbeid på. Den beste metode kan identifiseres gjennom analyser som f.eks tidsstudier og analyser av alle deler av organisasjonen og produksjonen. Enhetlig organisasjon sikres gjennom ulike former for isolasjon av arbeiderne fysisk, sosialt og psykologisk for å sikre regelorientering, sosialisering, disiplinering og kontroll. Henri Fayol hadde et funksjonelt og instrumentelt utgangspunkt for ledelse, og introduserte bla 14 ulike prinsipper for ledelse og klassifiserte organisasjoner inn i 6 delaktiviteter. Taylor, Weber og Fayol sine beskrivelser tar utgangspunkt i produksjonsbedrifter organisert som maskinbyråkratier, med klar hierarkisk oppbygging, top down ledelse, med sterk kontroll fra tekno struktur i form av analyser og standardiseringsrutiner for produksjonen. I klassifisering av organisasjonsteori ses alle disse som bidragsytere til tenkning om organisasjonen som et rasjonelt og lukka system, der produksjonen kan forstås instrumentelt og deterministisk.

Henry Mintzberg introduserer det profesjonelle byråkratiet som begrep. Dette er byråkratiske organisasjoner, der operativ kjerne utgjøres av profesjonsutdannede, høyt kvalifiserte fagfolk. Til forskjell fra maskinbyråkrati har slike organisasjoner stor orientering utad, og opererer i komplekse og raskt skiftende omgivelser som gjør at personell i operativ kjerne har stor makt over faktisk utføring og prioritering av oppgaver. 

I boka Ledelse, organisasjon og kultur (Strand, 2001) beskrives organisasjoner med mye oppmerksomhet innad, og med stor grad av formalisering for å fremme stabilitet som byråkrati. Strand (2001) skiller mellom maskinbyråkrati og ekspertorganisasjoner, der ekspertorganisasjonen til Strand i stor grad er sammenfallende med Mintzberg sitt profesjonelle byråkrati. Ekspertorganisasjonen sier Strand er «Løst koblede organisasjoner», der organisasjonen ses som åpne og naturlige system samhandlende med aktører i og i organisasjonens omgivelser.  Både maskinbyråkratiet og det profesjonelle byråkratiet bygger på styringsidealene som Weber beskriver for byråkratiet. Ulikheten er hvor makt genereres og hvor organisasjonene har sin hoved orientering, internt versus eksternt. 

Kjennetegn ved maskinbyråkrati

Henry Mintzberg bruker betegnelsen maskinbyråkrati for å beskrive organisasjonsformen som beskriver lukkede og rasjonelt orienterte organisasjoner. Denne strukturen har tendens til å bli funnet i enkle, stabile omgivelser og er ofte forbundet med eldre, større virksomheter.  Alle deler av organisasjonen ses som deler av en rasjonell maskin som en kan optimalisere gjennom identifisering av den mest ideelle sammensetting, og der ledelse skjer i form av top down styring. Maskinbyråkrati arbeider etter klare mål og har sterkt fokus på den formelle organisasjonsstrukturen. Det er en homogen organisasjon i den forstand at alle arbeider for det samme målet, og har internt fokus for å sette strukturer som gjør effektiv koordinering og styring av masseproduksjon mulig. Organiseringen er orientert mot stabilitet, og er hierarkisk oppbygd der makt følger av plassering i dette hierarkiet.  Organisasjonen er sterkt sentraliserte, der beslutninger vedtas i strategisk toppunkt og administreres i hierarkisk struktur av mellomledelse etter regler. Den legitime makt kommer fra strategisk toppunkt, og delegert til tekno strukturen. Tekno strukturen har omfattende makt gjennom å lage standarder for produktet, arbeidsprosesser og metoder, opplæring og kontrollprosedyrer. Slike organisasjoner har ofte stor utbredelse av kontroll med personalet gjennom systemer administrert av stab/ støtte.  Stab/ støtte sørger for ensartet utføring av standarder satt fra tekno, men har begrenset egen makt.  

Maskinbyråkrati har klar horisontal arbeidsdeling og spesialisering. Operativ kjerne utgjøres av ansatte som er høyt spesialiserte på avgrensede oppgaver uten store krav til fagkompetanse eller med mulighet til å bruke skjønn. Enhetene er funksjonelt inndelte og kan være svært store på operativt nivå. Lederen kan ha mange ansatte under seg/ stort kontrollspenn, da hver enkelt ikke trenger nær oppfølging og jobben i stor grad er administrering av regler. De siste års digitalisering griper i stadig større grad inn i de oppgaver som ble løst i maskinbyråkratiet, ved at disse full-automatiseres og digitaliseres.

Innen maskinbyråkratiet er en god leder en som ser organisasjonen som objektivt målbare fenomen med rasjonelle egenskaper enn kan finne optimale måter å lede. Ønskede lederkvalifikasjoner er erfaring og regelkyndighet, i form av en stødig administrator eller dreven ingeniør. Jo mer en organisasjon kan bygges opp som et maskinbyråkrati, jo større stordriftsfordeler kan tas ut i form av standardisering av alle sider ved driften i form av prosedyrer, enhetlig teknologi, analyse- og rapporteringssystem, lønns- og rekrutteringsarbeid, informasjon mm. Den største forpliktelsen ligger på strategisk toppledelse i å utvikle forretningside, og rammer for produksjon, distribusjon og salg, og sørge for å rigge en operativ kjerne og mellomledelse som kan utføre det som er bestemt. Kapasiteten til å utføre produksjon i slike organisasjoner kan være svært stor, men dette gir organisasjoner som er vanskelige å stoppe eller raskt få til å endre kurs, da det er så mange ulike ledd som skal underrettes og endre adferd for at en utvikling skal kunne påvirkes. 

Profesjonelle byråkrati

Henry Mintzberg sin konfigurasjon er en videreutvikling av byråkratiske organisasjoner etter hvert som høyt kvalifiserte profesjonsutdannende arbeidere utgjør kjernen av ansatte i operativ kjerne. Torodd Strand (2001) kaller denne organisasjonstypen ekspertorganisasjoner, I slike organisasjoner er typiske kjennetegn heterogenitet, interessekonflikter og «kognitive» konflikter mellom ansatte i organisasjonen ut fra funksjon og rolle, der ansatte i organisasjonene er lite sammensveiset og kan være vanskelig å styre. Organisasjonen kjennetegnes med mye oppmerksomhet utad, med orientering mot produksjon og problemløsning basert på teorier om rasjonelle valg. Driftsenhetene kan være store, men størrelse avhenger nært med kompleksitet i oppgaveutføring, omgivelser eller behov for nærledelse. Delegering av myndighet er omfattende både vertikalt, og i form av uformell ledelse i horisontale dimensjoner. Det finnes en hierarkisk struktur, men beslutninger er i liten grad sentralisert og utbredelse av kontrollsystemer for personalet er liten. Profesjonelle byråkrati har gjerne færre hierarkiske nivåer. Hver strukturkomponent tenker annerledes og kjemper for sitt perspektiv, på bekostning og i kamp med de andre. Det er en formell hierarkisk lederstruktur som møter faglige argumenter, og en stadig kamp om avgjørelser skal tas med utgangspunkt i ledelse/ myndighet eller faglighet. Det profesjonelle byråkrati finner en oftest i komplekse organisasjoner, eller med komplekse omgivelser. Strukturen finnes og i stabile omgivelser, med tekniske systemer som er enkle og ikke-regulerende. 

Ekspertorganisasjonen kjennetegnes av høy grad av spesialisering. Det profesjonelle byråkratiet er avhengig av faglige ferdigheter som er standardiserte i sin operative driftskjerne for koordinering. Jobbene er derfor svært spesialiserte med store krav til faglig kunnskap, men minimalt formaliserte. 

Handlefriheten i operativ kjerne er fundamentert i tillit til at den ansatte utøver sitt arbeid i tråd med den profesjonelle utdanning som den har, og den sosialisering og preging som har skjedd av individet gjennom utdanning og trening. I slike organisasjoner får ansatte gjerne ulike roller, der rollene de tar har utspring i den enkelte ansattes yrkesidentitet eller sosialisering gjennom profesjonalisering i studiene. Dette kan f.eks være rollen som brukerne sine «voktere» og «advokater», og slik opptre med strategisk egeninteresse. Organisasjonene fremmer eller forsøker å dempe dette gjennom bevist rekruttering av fagpersoner som har gjennomgått ønskede fagprofesjonsutdanninger. Opplæring er omfattende, og arbeidsdeling er både funksjonell og basert på marked. 

Stab/ støtte er omfattende for å avlaste fagfolkene, slik at fagfolkene kan konsentrere seg om rent faglige oppgaver, og for å sikre at riktig kompetanse rekrutteres inn og vedlikeholdes ut fra formålet til organisasjonen. Disse organisasjonene har slik mange elementer som er formelt definert for å sikre stabilitet, men ledes av eksperter som er fagfolk for å ivareta skjønn og fleksibilitet nødvendig, gitt kompleksitet internt eller i organisasjonens omgivelser (Strand, 2001).  Foretrukket kompetanse er den erfarne og vel ansette fagpersonen som representerer produsenten. Teknostruktur er ofte lite utbygd.

En vil i slike organisasjoner oppleve profesjons- og bakkebyråkrati (Hill & Hupe, 2014) i form av at de pre-sosialiserte profesjonsutøvere underlagt en byråkratisk organisasjonsstruktur, vil kunne påvirke iverksetting av politisk bestemte beslutninger på andre måter enn politisk intendert ut i fra sin fagetikk, faglige forståelse eller under argumentasjon for brukernes rettigheter eller beste. I profesjonelle byråkrati er den legitime makt, den som føres av den profesjonen som har definisjonsmakt for hva som er problemet og hva som bør være løsningen. Dette er en kontinuerlig debatt i og mellom profesjonene og deres omgivelser. 

Lederroller 

Hva er god ledelse? Sokrates er tatt til inntekt for at enhver som kan lede en ting også kan lede andre ting (Xenaphon, I: Classic Readings in Organizational Theory, s. 39). Å lede en familie, et verksted eller en skole krever i prinsippet den samme kompetanse. Aristoteles sto for et syn der god ledelse skjer i en kontekst. En må kjenne de særlige forhold da det krever ulike evner å lede forskjellige ting. Max Weber mente god ledelse var praktisering av legitim autoritet, det vil si administrere fastsatte regler. 

F.W.Taylor tok til ordet for at god ledelse er uavhengig av personlige egenskaper hos ledere. God arbeidsledelse er et spørsmål om å organisere arbeidet på den mest mulige effektive måte, noe som kan identifiseres gjennom vitenskapelig metode. Lederen sin oppgave blir å finne den beste måte, og praktisere denne i form av rutiner og reglement som standardiserer og optimaliserer driften. 

I boka «Ledelse, organisasjon og kultur» (2015) av Torodd Strand defineres lederskap til «Leder skal gjøre noe med helheten». Du får tillit fra noen, som du må gjøre noe for å beholde over tid. Ledelse er fullt av dilemma, konflikter og usikkerhet som må håndteres. I boka illustrerer han ulikheter mellom de ulike konfigurasjoner, og ut i fra ulikhetene i organisasjonene setter han opp ulike idealkrav til lederroller. Figuren tar utgangspunkt i en kategorisering etter fenomen av ledelse i form av hva leder gjør, og slik funksjonen leder har i organisasjonen. I oppgaven er kun administratoren og lederen som fagmann omtalt. 

Drøfting 

En leders rolle i en organisasjon kan ses fra mange ulike perspektiv. Hvordan en organisasjon opplever en leder vil være avvikende fra hvordan lederen selv definerer og opplever seg, og inntrykket dannes av de enkelte individs subjektive erfaringer. Lederrollen kan ses som summen av den oppførsel/ handlinger en person som søker innflytelse over andre viser. I dette ligger både adferd knyttet til dirigering/ kontroll (system- og organisasjonsferdigheter) og støtte/ oppmuntring av andre (mellommenneskelige ferdigheter). Lederrollen blir slik skapt av den enkelte leders kunnskap, personlige erfaringer, personlighetstrekk og ferdigheter slik de vises for organisasjonen. Formene for ledelse er svært ulike, og våre lederidealer er under konstant utvikling i tråd med hvem som definerer hva problemene er og hva løsningene bør være. Dette avgjøres både av ideologi og faglighet til den som har definisjonsmakt, samt også av trender innen ledelse. I maskinbyråkratiet er det i stor grad ideologiske rester etter Taylor vitenskapelig ledelse og administrasjonsskolen til Fayol som henger igjen, og danner forståelsesrammene for hvordan en organisasjon forstås og skal ledes. Innen ekspertorganisasjonen har ulike teorier innen humanrelations tradisjon stått sterkt, der ledelsesteori tar utgangspunkt i at ledelse må fremme motivasjonen hos arbeiderne og være kontekst/ situasjonsbestemt (Northouse, 2014) for å virke. 

En mengde demokratiske ideer danner bakteppe for Weber sine idealer om embetsmannen som leder i byråkratiet med tilhørende krav til kvalifikasjoner, lojalitet til organisasjonen, maktutøvelse i form av legitim makt, saklighet og habilitet i saksbehandlingen og en offentlighet som kan føre kontroll gjennom krav til skriftlighet, arkivering og transparens.  Weber vektla at i byråkratiet skal regler som er legitimt kommet i stand følges, for slik å sikre at de rette beslutninger gjøres og vilkårlig maktutøvelse og korrupsjon forhindres.  Modellen er bygd på verdier som de fleste kan stille seg bak som rettferdige og ønskelige, og disse verdiene har vunnet styrke gjennom disse 100 årene og har fått vern gjennom bla offentliglova, forvaltningslova og annen lov som regulerer forvaltningen sin praksis og regelanvendelse, samt omfattende juridifisering av samfunnet på alle områder. Disse idealer er slik sterkt styrende ved rekruttering av ledere i offentlige byråkrati.  

Byråkratisk styrte organisasjoner virker til å være et mål som vårt samfunn streber etter. Ledelse i tråd med de fullmakter og regler som en er gitt som leder er viktige lederegenskaper. Dette tilhører administratorrollen i Strand sin oppdeling av ledelse, og er lettere å få aksept for i maskinbyråkratiske organisasjoner enn ekspertorganisasjoner. Ledelse som fremmer demokratiske idealer, er lettere å legge til rette for av en  «leder fremst blant likemenn», gjennom f.eks forhandlinger og med mål om konsensus. Dette kan komme i konflikt med det mandat leder er gitt fra sitt styre, og undergrave tilliten hans. Om leder er for tro mot mandat gitt fra sitt styre, og i for liten grad involverer fagfolkene vil det kunne herske usikkerhet om bakkebyråkratiet følger de styresignal som er gitt, eller om de gjør egne prioriteringer. Jo mer styrende en leder i en ekspertorganisasjon blir, jo mindre populært vil dette være med potensielle motreaksjoner og tap av tillit som resultat.  

Et annet perspektiv for å forstå lederrollen er betingelsene for ledelse i ulike typer organisasjoner. Et maskinbyråkrati rekrutterer i stor grad ufaglærte i operative kjerne som gjennom sterk spesialisering og standardisering utfører repeterende oppgaver. Ledere av maskinbyråkrati administrer ansatte og produksjonen etter regler, og trenger i liten grad å følge opp enkeltpersoner eller utøve skjønn, og kan slik lede svært mange og over stor avstand. Til forskjell utføres oppgavene i ekspertorganisasjonen av høyt utdannet personell, med sterke meninger om hva som er problemet og hva som bør være løsningen. Profesjonelle fagfolk får utøve faglig autonomi. Det er store forskjeller mellom slike organisasjoner på tradisjoner rundt makt og personlig autonomi. Med økende utdanning sprer forventingen om autonomi om seg, samt forventingen av å bli sett og hørt uavhengig av funksjon som del av individualiseringen som skjer parallelt i samfunnet.  En administrator med stort kontrollspenn vil ikke klare å leve opp til slike forventinger, og være en effektiv leder om dette skal møtes. 

En annen faktor som påvirker betingelsene for ledelse, er innføring av teknologi, her særlig digitaliseringen i det offentlige. Denne utviklingen endrer organisasjonene i form av at maskinbyråkrati-oppgavene blir overtatt av maskiner, og oppgavene for også høyt utdannet fagfolk endrer seg. Lederrollen i organisasjoner som er under slik endring krever at en motiverer mennesker til å gjøre seg selv overflødige, samt inspirerer dem til å utdanne seg til ny kompetanse for å være relevant til nye jobber. Også for profesjonsutøvere endrer innholdet i arbeidet seg, og de må i større grad inngå i effektive menneske-maskin partnerskap.  Kultur, rang og status i en organisasjon endrer seg, og mye følelser er i sving. Emosjoner og emosjonelle utbrudd, sammenbrudd og konflikter må kontrolleres og styres for å virke produktivt til organisasjoners overlevelse av leder. Særlig i maskinbyråkrati kan dette være utfordrende da det tradisjonelt er stor avstand mellom ansatte og ledere. Det er få ledere per organisasjon og foretrukket lederkompetanse er analyse og administrering av regler. I endrings- og omstillingsprosesser blir nærledelse og motivering av ansatte viktig, og det fordrer annen kompetanse enn regelanvendelse, da framtidens utfordringer ennå ikke har fått sine regler men likevel må møtes. 

I en verden i stadig endring, og med økende behov for mange ulike kunnskaper som samvirker effektivt, må ledelse tilpasses slik kontekst. Dette skulle borge for at særtrekkene med sterkere fagmiljø og mer uformell ledelse i de profesjonelle byråkratiene brer om seg. Dette er ikke et entydig trekk ved utviklingen. Det er heller slik at den faglige autoritet er satt under press, av politisk detaljstyring som inkluderer omfattende rapportering på de mål som er politisk aktuelle til enhver tid. Ressurser i form av økonomiske bevilgninger følger og i stadig sterkere grad de politikkområder som har samtidens interesse, og gir slik økt tilgang til ressurser i den grad en kvalifiserer seg gjennom å tilby de politiske løsninger som er ønsket til en politisk akseptabel pris. Den som forvalter politikkområder som ikke er i politikkens interessesentrum opplever og et omfattende rapporteringsregime for å legitimere sin drift og resultater i tråd med fastsatte mål og normer. Offentlig sektor samlet opplever økende krav til formalisering av alle sider av sin virksomhet i form av skriftlige prosedyrer og rutiner for å kvalitetssikre produksjon, styring, ressurser, kunnskap og resultater i tråd med politiske vedtak eller individuelle rettigheter etter lov. Denne form for styring er rester etter ideer fra Taylor sin tenkning om at organisasjoner er maskiner. Dette er en form for ny-Taylorisme som ble introdusert under New public management-reformbølgen fra slutten av 1980-tallet, og som har bitt seg fast som en del av «måten ting må gjøres på» for å legitimere det offentliges ressursbruk og prioriteringer ovenfor samfunnet. Ledelse av slike organisasjoner blir både å være gode menings- og målskapende aktører, gi tillit og rom til fagprofesjoner samt styre gjennom nitidig rapportering og kontroll. Dette er lederroller og -adferd som er motpoler og vanskelige å kombinere på en tillitsvekkende måte ovenfor brukere og profesjonelt personell. 

Lederteori har gjennom de siste 100 år lagt ulik vekt på hva det vil si å være en god leder. Organisasjonen ses nå som organiske, dog hierarkisk oppbygd i grunnstruktur for styring av formell myndighet. Ledelse utføres i økende grad gjennom en mengde uformelle tråder på kryss og tvers etter som fagfolk finner hverandre ut i fra egne faglige eller klientenes behov. Maskinbyråkratioppgavene blir i økende grad utført av automatiserte, digitale løsninger og ikke mennesker (The future of work). Viktige lederegenskaper vil være evne til konseptualisering og fortolkning, det å sette sammen elementer til meningsfulle helheter, og engasjerende historiefortelling (Irgens, 2016) for få ansatte og brukere med mot denne virkeligheten. Dette er lederferdigheter som kjennetegner karismatisk ledelse enn den byråkratiske med legal autoritet som base for ledelse. Når organisasjoner er hybrider, med blanding av maskinbyråkrati og ekspertorganisasjoner, vil den viktigste lederferdigheten bli å vise folk hvor en skal og klare å få folket med seg dit. Dette vil kreve andre egenskaper enn å være eksperten i fag eller administrator av kjente regler, men fordre ferdigheter til å skape helhet, forståelse, innovasjon og utvikling i en kontinuerlig prosess.

Viktig for lederrollen er det mandat en har som grunnlag for sin ledelse. I maskinbyråkratiet er dette utledet av posisjonen en er tilsatt i og den myndighet som blir leder til del fra styret. I ekspertorganisasjonen får leder autoritet som fagperson.  I et stadig mer komplekst samfunn er det vanskelig å være tidlig nok ute eller å lage regler og mandater som rommer alle eventualiteter. For å løse saker som ikke er standard, vil byråkraten måtte bruke skjønn eller avvente avklaring fra overordnet om behov for, og eventuelt prosesstid ved utarbeiding av nytt regelverk etter prosedyre som gir ny legitim rett. Skjønn kan og gi som resultat en opplevelse av og de facto ulikt resultat i like saker, som setter tilliten til systemet i spill. Leder må håndtere usikkerheten og krysspresset fra brukere, ansatte og styre i forhold til hva ny rett skal være, og sørge for saksbehandling etter gjeldende regler inntil ny rett er skapt. Byråkratisk organisering er effektiv for behandling av store mengder med rutinesaker. I et komplekst samfunn er det færre saker som er ren rutine, og de som er det kan automatiseres og digitaliseres. 

I økende grad trengs det mange sorter ekspertkompetanse for å løse samfunnets utfordringer.  Den ansatte byråkraten sine forpliktelser til prosedyreutøvelse kan gi brukerne av tjenestene opplevelse av byråkratisk sendrektighet, mangel på fleksibilitet, og i forhold til Webers krav om legitim makt, etablere praksis utenfor den legitime autoritet som gir redusert tillit og legitimitet til bakkebyråkratene både fra politikere og klienter/ samfunnet. Med økende individualisering av rettighetene til borgerne i samfunnet er det og slik at «standardregler» ikke oppfattes som relevante eller tilstrekkelig for behandling av den enkeltes sak. Byråkratene selv er godt skolerte fagpersoner med en sterk mening gjennom sin profesjon om hva som er problemet og hvordan løsningen skal være. Ulike fagprofesjoner kan se både problemene og løsningene ulikt, og kjempe for sine syn. Dette må leder megle og forhandle i en kontinuerlig prosess. En for standardisert måte å møte brukerne på vil verken være i brukernes eller de ansatte selv sin interesse, og vil møte motstand og gjøre ledelse utfordrende. 

Den gode leder må ha både innsikt i teknologi tilgjengelig, produksjonslogistikken i bedriften slik at en kontinuerlig kan vurdere hva som egner seg for ny teknologi, og hvilke oppgaver som egner seg for hvilke typer fagfolk. Dette vil kreve både teknisk kompetanse, men og god kjennskap til fagprofesjonene og den enkelte ansatte, for å motivere og sikre at den ønskede praksis etableres. I dette og kontroll og sanksjonering av uønsket praksis, og begrensing av den ansattes faglige autonomi. En lederutfordring blir å balansere tillit med nødvendig styring og kontroll. En slik utvikling kan gi mer utbredelse av maskinbyråkrati, og krav til leder om å beherske en kompleks administratorrolle, men stor makt avgitt til tekno struktur og stab i form av formalisering. I en digital verden får den som styrer algoritmene stor makt, og så lenge en algoritme styrer handlingene er man og låst i en statisk virkelighet. Om en møter dette med algoritmer, som lærer av tidligere erfaringer og omsetter dette i nye handlinger kan dette føre en bort fra den politiske allmennvilje, da allmennviljen og politikkdanning sjelden er logiske og rene lineære forbindelser. I et raskt skiftende samfunn er dette ulemper som kan bli katastrofale for brukerne og tilliten i samfunnet. 

Ved motstand mot økning av statens utgifter, blir terskelen for å kvalifisere seg til tjenester høyere. Rollen til fagfolkene blir å være gatekeepers som skal holde etterspørselen nede. Dette er ofte en rolle som er i direkte konflikt med de yrkesetiske regler som den enkelte er sosialisert inn i gjennom sin profesjonsutdanning, og gjør noe med opplevelse av mening, mestring og trivsel i funksjonen (Irgens, 2016). Fagfolkene må ledes slik at de kan fange opp endringer som krever innovasjon og utvikling, og gi plass til slik aktivitet for at ikke organisasjonen skal være for statisk og internt orientert i en kompleks og skiftende verden.  Dette krever annen organisering av arbeidet, autonomi for den enkelte og krav til ledelse enn rammene gitt i et maskinbyråkrati. 

Samfunnet forventer at øverste leder for enhver organisasjon kan holdes ansvarlig for de resultat som skapes i organisasjonen, og har reell styring over ansatte, ressurser og resultater. Dette gjør at leder også i ekspertorganisasjoner må være den som har makt til å definere iverksetting og påvirke resultat. Forskningen til Lipsky (Hill & Hupe, 2014) viser at resultatet av motstridende signaler, motstridende mål eller forventinger om urealistiske resultater gitt tilgjengelige ressurser fra overordnede til høyt kvalifiserte bakkebyråkrater nær klientene gir seg utslag i at disse fagpersonene gjør egne prioriteringer, og setter egne standarder innenfor uformelle nettverk. I det offentlige hviler tilliten fra samfunnet på at regelanvendelsen er demokratisk og i tråd med politiske vedtak.

Regler gjelder lengre enn til enhver tid fungerende politisk flertall, og endringer skjer etterfølgende samfunnsendringer. Ledere av slike organisasjoner må balansere kryssende forventinger mellom samfunnsånden, politisk flertall og vedtatt regelverk i tillegg til krysspress fra manglende økonomiske bevilgninger til å gi optimale løsninger til alle. 

Basert på Strand sin deling i fire lederroller er den gode lederen av maskinbyråkratiet, den gode administrator som kjenner prosedyrene. Viktig lederegenskap i maskinbyråkratiet er etterfølgelse av gjeldende regelverk i kombinasjon med god forståelse av demokratiske verdier i praktisk arbeidsutførelse. Dette kan være til personlig ugunst for egen lederkarriere og omdømme, da en blir sett som rigid og lite fleksibel både av politisk ledelse og brukere. Det er knyttet autoritet til lederen gjennom plassering i toppen av den hierarkiske pyramiden, og hans evne til regelfortolkning. Lederen er avhengig av sitt mandat, og må forvalte dette i tråd med reglement og delegasjon gitt for å beholde posisjonen. Vesentlige oppgaver blir å skape oversikt og isolere ulike fenomen i sider ved organisasjonen og produksjonen slik at usikkerhet minimeres og standardisert masseproduksjon muliggjøres. Kvalifikasjonskrav er gjerne analysekunnskap i økonomi og planlegging, vitenskapsforståelse som ingeniør og en rasjonell og pragmatisk væremåte.  Underordnede innretter seg makt fra leder så lenge formell autoritet er gitt gjennom mandat og delegasjon. Et slikt lederideal er da i tråd med Sokrates, og også Taylor, Fayol og Weber. 

Den gode leder av profesjonsbyråkratiet blir den som kan faget, og utøver en form for «fremst blant likemenn» ledelse. Autoritet blir utfordret kontinuerlig i et spenn mellom myndighet og kyndighet. Klarer leder å balansere dette får denne tillit til å lede i bytte fra underordnede. Lederen av det profesjonelle byråkratiet har lite rom for og autoritet knyttet til formell ledelse. I det profesjonelle byråkratiet er autoritet og troverdighet som leder knyttet til kompetanse om det som skjer i den operative kjernen. Leder må vise tillit til dem som har kompetansen nær brukerne, og arbeide sammen der hver bidrar med sitt beste i en helhet. Leder må ha forståelses for hva som skal produseres og hva som gir opplevd verdi hos bruker, samt ha kjennskap til verdiene til profesjonene for å møte dem på en effektiv måte. Leder i slike organisasjoner må tåle iboende motsetninger og konflikter. Ledelse under slike forhold i ekspertorganisasjonen vil være kontinuerlig utfordringer i krysspresset mellom omgivelsene og fagfolkene, og med stort rom for aktivt bakkebyråkrati som faktisk definerer ledelsen av organisasjonen. Strategisk ledelse kan her bli sett som ineffektive av både omgivelsene og organisasjonen, og tape tillit. Lederen må forholde seg til mandat og delegasjon gitt, men i slike organisasjoner er det en større forståelse hos styre og eiere om at faktisk gjennomføring kan bli endret ut i fra den kompleksitet som eksisterer internt og i organisasjonens omgivelser. Endringer i organisasjonens omgivelser, teknologi eller interne makt- og autoritetsforhold kan endre mandatet eller forståelses av mandatet. Tillit er ikke er rasjonell eller lineær størrelse som kan kreves, men som skapes og kontinuerlig må vedlikeholdes mellom mennesker i samhandling. En vesentlig del av lederrollen i ekspertorganisasjoner er å fortolke virkeligheten rundt og i organisasjonen, forutse endringer og skift gjennom analyseaktivitet og redusere usikkerhet gjennom f.eks aktive forhandlinger med omgivelsene eller påvirke sine rammebetingelser. 

Lederidealet i ekspertorganisasjoner virker i økende grad å være karismatiske ledere, som får oppslutning ut i fra personlige egenskaper som det å skape relasjoner, formidle faglig kunnskap/ forståelse, skape begeistring og overbevise. Lederidealet i ekspertorganisasjonene følger Aristoteles og Mintzberg sine teorier om at en må kjenne og forstå konteksten for å være en god leder av ekspertorganisasjoner. 

Konklusjon

Byråkratiet bygger på demokratiske verdier, og for å kunne forvalte disse på en legal måte må en forholde seg aktivt til demokratiets intensjoner i møte med tjenestene som produseres. Demokratiet viktigste formål er ikke å være mest ressurseffektivt, men å gi sikkerhet mot vilkårlig maktutøvelse og ulikebehandling. Når byråkratiet bygger på disse tankene, legger det grenser for hvor effektivt det kan være uten å gå ut over sine rammer. Det er en spenning i verdier som ligger under i alle møter mellom byråkrat og mottaker, og som krever etisk refleksjon om hva som er legal autoritet i den enkelte sak. En leder av en byråkratisk organisasjon må ha kunnskap om dette, og klare å balansere demokratiske verdier som basis for tillit til å lede, med effektivitet. I det offentlige byråkratiet vil god forståelse av demokratiske kjerneverdier være avgjørende for å lykkes med samfunnsoppdraget, men kanskje slå tilbake på økonomisk resultat og egen (embets-)karriere for leder. En rigid regelfortolkning uten åpning for skjønn vil kunne gi ledere uten tillit hos brukere og styrere, men ledere som utøver skjønn uten å ha fullmakt til dette vil og miste sin tillit.  

Mitt inntrykk er at det rådende lederidealet er å lede høyt kvalifiserte fagfolk gjennom å sette realistiske og motiverende mål, og skape entusiasme om veien og virkemidlene som skal tas i bruk for å realisere disse. Leder skal integrert i disse prosessene legge til rette for at det skapes ny kunnskap som grunnlag for fremtidig verdiskaping og innovasjon, i en kontinuerlig prosess og samhandling med organisasjonens omgivelser. En av de viktigste oppgavene for leder er å bygge felles visjon og mening om fremtiden innenfor formålet med organisasjonen. I dette og forhandle og påvirke organisasjonens rammebetingelser slik at dette kan la seg gjøre. I en kompleks verden er det ikke mulig å skape reglene for dette først, og administratorrollen er slik under press. De nye ferdigheter som etterspørres hos ledere er i økende grad de som Weber kalte karismatisk ledelse i form av personer som i kraft av seg selv får tillit til å lede andre, og slik autoritet. 

Går utviklingen i denne retningen forlater vi et av byråkratiets viktigste kjennetegn. Den legitime makt i alle byråkrati har sitt grunnlag i regler og mandat. Byråkratiske organisasjoner uten skriftlige mandat og delegasjoner, styrt i form av leders karismatiske personlighetstrekk og evner, vil være utfordrende med tanke på tillit over tid både i maskinbyråkratiet og i det profesjonelle byråkratiet. 

Bibliografi


Etzioni, A. (1984). Moderne organisasjoner. Oslo: Tanum-Nordli .

Fayol, H. (2011). General Principles of Management. I S. S. Ott, Classic readings in Organizational Theory (ss. 48-60). Canada: Wadsworth.

Hill, M. &. (2016). Implementing Public Policy. London: Sage .

Irgens, E. J. (2016). Dynamiske og lærende organisasjoner. Bergen: Fagbokforlaget .

Mintzberg, H. (1980). Structure in the 5's; A Synthesis of the Research on Organization Design. I H. Mintzberg, Management science, Vol.26, No.3 (ss. 322-341). JSTOR.

Northouse, P. G. (2015). Leadership- Theory & Practice (7.edition). London: SAGE.

Smith, A. (2011). The division of labour . I S. J. Ott, Classic Readings in Organizational Theory. Canada: Wadsworth.

Strand, T. (2015). Ledelse, organisasjon og kultur. Bergen: Fagbokforlaget.

Susskind, D. &. (2017, Mars 07.03.2017). The future of work - The future of professions. Hentet fra Oxford University: https://medium.com/@Oxford_University/the-future-of-work-cf8a33b47285#.kwc8of7qu

Taylor, F. W. (2011). The Principles of Scientific Management. I J. S. Ott, Classic readings in Organization Theory (ss. 65-82). Canada: Wadsworth.

Weber, M. (2011). Bureaucracy. I S. J. Ott, Classic readings in organizational theory (ss. 77-82). Canada: Wadsworth.